Budget 2026 : un siècle après, la leçon du désastre du Cartel des gauches
À quelle sauce budgétaire la France sera-t-elle mangée à l’automne prochain ? Ce mardi 15 juillet, François Bayrou devrait lui donner un avant-goût du plat que prépare l’exécutif pour la rentrée budgétaire. Sera-t-il agrémenté de nouvelles hausses d’impôt ? De réduction des dépenses publiques ? Ou bien les deux "en même temps" ? Cette année, les marges du gouvernement ont été considérablement réduites après la publication de chiffres alarmants. Le déficit culmine à 5,8 % du PIB, la dette atteint 114 % du total des richesses produites, les dépenses de protection sociale ont explosé et les économies visées pour le prochain projet de loi de finances avoisinent 40 milliards d’euros. Si l’option d’une année blanche associée à quelques hausses d’impôts exceptionnelles et à la suppression de niches fiscales semble privilégiée, le flou sciemment entretenu par le Premier ministre jusqu'à présent et l’instabilité politique inquiètent les milieux économiques.
Une crainte d’être de nouveau mis à contribution qui n’est pas sans évoquer celle ressentie au moment de la grande - et oubliée - crise politico-financière de 1924-1926. La France se remettait alors tout juste des horreurs de la Grande guerre, et de son coût. De ces quatre années de conflit, le pays sort essoré de quelque 125 milliards de francs-or, soit 25 milliards de dollars rien que pour les dépenses militaires. Au total, les débours du conflit mondial représentent environ trois fois le PIB de 1914. Et plutôt que d’augmenter les impôts pour financer l’effort de guerre - "l’impôt n’a couvert que 15 % des dépenses de guerre en France, contre 28 % en Grande-Bretagne", note l’historien Nicolas Delalande -, l’Etat a privilégié les émissions de bons à très court terme souscrites par les citoyens et les avances de la Banque de France.
"De la création monétaire pure et dure qui génère énormément d’inflation", note Aurélien Espic, économiste et contributeur de l’ouvrage Les 100 penseurs de l’économie. Résultat, au milieu des années 1920, "le déficit des comptes publics entraîne une dépréciation du franc et une forte inflation. La diminution des recettes et l’ampleur de l’évasion fiscale mettent les finances publiques à rude épreuve", résume le professeur au Centre d’histoire de Sciences Po, Nicolas Delalande dans Quand l’État mendie : la contribution volontaire de 1926. À cela, s’ajoute la grande préoccupation de la reconstruction. Évaluée dans un premier temps à une trentaine de milliards de francs-or, elle finit par être révisée à quelque 140 milliards de francs-or.
Une fuite des capitaux précipitée par le spectre d’un impôt sur le capital
Au sortir de la guerre, l’Etat entretient l’illusion que "l’Allemagne paiera". "On continue donc de dépenser et de creuser le déficit budgétaire, avant de se rendre compte que Berlin ne réglera pas la facture", explique Bertrand Blancheton, doyen de la faculté d’Economie de Bordeaux et auteur de La dette publique : ses mécanismes, ses enjeux et ses controverses (Dunod). Lorsque le Cartel des gauches remporte les législatives de 1924, la dette a déjà atteint 150 % du PIB. À la façon d’un François Bayrou qui alerte sur la menace que constitue "le piège" de la dette pour "la survie de notre pays", le président du Conseil d’alors, Édouard Herriot, et son gouvernement s’agitent, tentent de trouver des économies… ou plutôt de nouvelles recettes. "Tout le monde s’accorde à dire qu’il faut sortir d’un mode de financement jugé inflationniste, mais la droite veut réduire la dépense publique, la gauche taxer le capital pour financer la reconstruction, les pensions d’invalidité, etc.", reprend l’économiste Aurélien Espic.
Perçu comme un moyen de "prendre l’argent là où il est" selon la formule de Léon Blum, l’impôt sur le capital a la préférence du gouvernement Herriot. Mais quelques mois seulement après une hausse de 20 % de la fiscalité décidée par Raymond Poincaré, le signal envoyé aux propriétaires et grands patrons par l’exécutif, qui reste flou sur ses intentions budgétaires, est terrible. "La défaite de Raymond Poincaré [début 1924] et son remplacement par Edouard Herriot accrurent l’inquiétude et la méfiance des milieux financiers vis-à-vis de la politique économique du gouvernement", raconte William Adams Brown, Jr., dans The International Gold Standard Reinterpreted, 1914-1934. Le mouvement d’exode des fortunes tricolores dans les pays voisins s’accélère, poussé par une dépréciation concomitante du franc. En avril 1925, devant la commission des Finances de la Chambre, le ministre Anatole de Monzie estime à 14 milliards de francs les capitaux partis vers la Suisse en trois mois - les travaux récents situent plutôt la fuite nette entre cinq et huit milliards de francs-ors.
Dans Capital Flight and Tax Competition after the First World War : The Political Economy of French Tax Cuts, 1922-1928, Christophe Farquet relate : "En décembre, le Consul de France à Lausanne relaie par exemple auprès du Président du Conseil, Edouard Herriot, des témoignages de la part des milieux financiers suisses qui attestent de l’afflux de capitaux français en direction du havre fiscal helvétique". En outre, des commerçants se mobilisent contre de nouvelles hausses d’impôts. Dans la même veine qu’aujourd’hui, "les observateurs [du début des années 1920] ne pensent plus guère possible d’augmenter la fiscalité sans provoquer le mécontentement des contribuables, d’autant plus que l’idée selon laquelle certaines catégories de la population échapperaient à l’impôt est largement répandue", souligne l’historien et professeur à Sciences po Nicolas Delalande.
Le "miracle" Poincaré…
L’échec de la réforme fiscale du Cartel, qualifiée de "pures absurdités auxquelles on ne peut penser qu’en envisageant le suicide", par le quotidien suisse Le Temps, précipite la chute du gouvernement Herriot. Mais les exécutifs conduits par Painlévé et Briand qui lui succèdent se heurtent aux mêmes levées de bouclier et, plus encore, à l’émiettement du Cartel. "Les socialistes défendent avec une partie des radicaux les ouvriers, tandis que les autres radicaux défendant les rentiers", expliquent Pierre-Cyrille Hautcoeur et Pierre Sicsic, respectivement professeur à l’université d’Orléans et conseiller du directeur général des statistiques, des études et de l’international à la Banque de France. Face à l’ampleur de la crise financière aggravée par l’incapacité à trouver des majorités à la chambre basse, Gaston Doumergue rappelle l’ancien Président du Conseil Raymond Poincaré, et lui demande de former un gouvernement d’union nationale.
Aristide Briand aux Affaires étrangères, Paul Painlevé au ministère de la Guerre, Edouard Herriot à l’Instruction publique…. Avec sa double casquette de Président du Conseil et de ministre des Finances, l’ancien président de la République (1913-1920) blinde son gouvernement de poids lourds. "C’est un peu comme si l’on associait aujourd’hui Le Pen, Mélenchon, Bayrou, Barnier, etc., même si les divergences étaient bien moins hystérisées qu’aujourd’hui", sourit l’économiste Bertrand Blancheton. L’effet est immédiat : "Avec Poincaré, la confiance renaît, le franc s’apprécie - entre juillet et décembre 1926, il regagne près de 50 % de sa valeur - les capitaux évadés rentrent en France et la situation des finances publiques se détend de façon spectaculaire. Une stabilisation de fait est opérée dès décembre 1926, et en juin 1928 la convertibilité-or de la monnaie nationale est rétablie", résume le professeur d’économie de l’université de Bordeaux. D’aucuns parlent alors de "miracle Poincaré".
Derrière cette spectaculaire amélioration de la santé économique tricolore, se cache une série de décisions prises dès la formation du gouvernement d’union nationale. "Le budget de 1926 est pratiquement à l’équilibre. Poincaré annonce des réductions de dépenses à la fois concrètes et hautement symboliques", souligne Bertrand Blancheton. Le décret du 7 septembre 1926 ordonne par exemple la fermeture de quatorze tribunaux d’arrondissement et de cent six sous‑préfectures ; celui du 23 septembre supprime 853 recettes particulières des finances et 700 postes de percepteurs. Autant de mesures qui mettent le budget en quasi excédent et permettent de rétablir la confiance. Si les réformes engagées ont joué leur rôle, l’économiste italien Alberto Alesina estime néanmoins dans The End of Large Public Debts, que "les effets psychologiques" du retour de Raymond Poincaré ne doivent pas être minimisés. "Il a suffi à Poincaré d’annoncer sa stratégie pour que les acteurs économiques et les marchés aient de nouveau confiance", confirme Aurélien Espic.
… et ses leçons pour aujourd’hui
Outre le courage de sabrer dans les dépenses publiques, le gouvernement Poincaré fixe un cap clair et agit promptement, là où les gouvernements sous l’empire du Cartel des gauches donnaient l’impression de naviguer à vue. "Une adoption rapide d’un programme cohérent et énergique [par le Cartel des gauches], presque indépendamment de son contenu, aurait pu éviter au gouvernement les déficits chroniques et la crise monétaire de 1925 et 1926. En l’absence d’une telle action rapide, le public perdit confiance dans le gouvernement, dans ses titres et dans sa monnaie", analysait l’économiste Eleanor Lansing Dulles dans son ouvrage The French Franc under Poincaré. A fortiori, en réunissant en son sein des ministres de plusieurs obédiences, le gouvernement parvient à s’arroger le soutien de près de trois quarts des députés à la chambre basse.
À l’inverse, "le Cartel des gauches, victime de ses divisions internes, n’avait pas la légitimité d’augmenter les impôts", explique Bertrand Blancheton. Une configuration qui ressemble à bien des égards à celle d’aujourd’hui. "Le scénario de blocage enduré sous le Cartel des gauches pourrait se répéter : comme sous le gouvernement Herriot, les responsables politiques cultivent aujourd'hui le flou, alors qu’il faudrait, comme sous Poincaré, avoir le courage de mettre en place des mesures qui seront douloureuses", prévient le professeur d’économie. Pour de nombreux économistes, le plus délétère serait, comme sous le gouvernement Herriot, de faire l’autruche. Dans son ouvrage Inflation et stabilisation en France 1919-1928, Jean-Claude Debeir explique comment les cabinets Herriot et Painlevé en "poursuivant l’illusion d’un règlement par l’inflation contrôlée plutôt que par une dévaluation franche", retardent toute mesure d’assainissement.
S’il revient aux responsables politiques de définir une trajectoire budgétaire claire, la mise en application de réformes dépend aussi de la résilience des Français. "Bien que douloureuses pour certains, les mesures prises par le gouvernement d’union nationale ont été acceptées sans heurts majeurs : pas de grèves massives, ni de manifestations d’ampleur", souligne l’économiste Bertrand Blancheton. Ce climat d’acceptation s’explique par une attente forte de stabilité. "La dépréciation du franc alimentait l’inflation, les prix grimpaient et, comme lors de la forte période d’inflation en 2022-2023, les gens voulaient que cela cesse". Aujourd’hui, si l’inflation a reflué, le déficit continue de se creuser et la dette d’augmenter. Comme Raymond Poincaré en son temps, François Bayrou compte dévoiler ses premières mesures au début de l'été. Mais un siècle plus tard, la simple annonce ne suffira pas à provoquer un "miracle Bayrou".