Finances publiques : le budget de tous les dangers, par Nicolas Bouzou
La France risque de connaître ces prochains mois de graves difficultés financières. Ce qui n’était jusqu’alors qu’une possibilité théorique s’apparente désormais à un défi pratique. Un changement d’époque lié en premier lieu à notre incurie collective en matière de gestion des finances publiques. Le problème de la France n’est pas tant le niveau de sa dette que son incapacité à réduire ses déficits. A 116 % du PIB prévus cette année, notre dette publique est élevée mais c’est le cas pour d’autres pays comme les Etats-Unis, l’Italie ou la Grèce, sans parler du Japon, dont la dette, elle, avoisine 250 % du PIB. Ce qui distingue la France en revanche, c’est son colossal et persistant déficit, lequel détermine en grande partie l’évolution future de sa dette. Notre pays affichera cette année le déficit public le plus élevé des 20 pays de la zone euro, à 5,6 % contre 3,2 % en moyenne pour ce sous-ensemble et 3,3 % pour l’Union européenne. La charge de la dette - autrement dit, le paiement des intérêts - s’élève à 2,5 % du PIB chez nous, contre environ 2 % en Europe.
La France paye ici son inconséquence mais aussi un contexte macroéconomique nouveau. Jusqu’à la période du Covid, l’Etat français s’endettait à des taux très faibles, proches de 0 %, voire négatifs à certains moments. Les grands investisseurs institutionnels du monde entier étaient prêts à verser une rétribution à la France pour pouvoir lui acheter des obligations à long terme, ce qui leur permettait de disposer d’un actif sûr, libellé en euros. Ce privilège n’était pas exclusif à la France. Tous les grands pays riches s’endettaient à des taux qui avaient structurellement décru depuis un quart de siècle. L’économiste américain Ben Bernanke avait théorisé ce phénomène dans une célèbre contribution de 2005. L’ancien président de la Réserve fédérale américaine expliquait alors que l’économie était caractérisée par un "global saving glut", c’est-à-dire par un excès d’épargne mondiale. Les pays émergents connaissaient des taux de croissance inédits, qui permettaient aux ménages de se constituer un pécule ; les pays pétroliers s’enrichissaient grâce à l’augmentation du prix des hydrocarbures et créaient des fonds souverains afin de placer ces revenus ; la population chinoise étoffait son bas de laine en vue de la retraite, dans un pays où l’Etat-providence est réduit à peau de chagrin. Bref, l’épargne était incroyablement abondante alors même que les besoins d’investissement des Etats n’avaient pas encore rencontré les problématiques de la transition énergétique ou du réarmement. Ce déséquilibre entre l’épargne et l’investissement entraîna la baisse des taux d’intérêt sur les marchés obligataires, jusqu’à les réduire quasiment à néant.
Concurrence allemande
Le contexte macroéconomique d’aujourd’hui est l’exact inverse de celui qu’analysait Bernanke il y a vingt ans. La croissance des pays émergents, au premier rang desquels la Chine, a fortement ralenti, ce qui diminue la capacité d’épargne des ménages. Les prix du pétrole ne s’envolent plus, l’or noir étant très abondant depuis que les Etats-Unis en sont devenus le premier producteur au monde. A l’inverse, les besoins d’investissement des Etats ont explosé. Il faut financer la décarbonation, tout en se réarmant face à la menace russe et au lâchage américain. Cette année, les pays membres de l’OCDE devraient avoir à emprunter 17 000 milliards de dollars et les pays émergents 3 000 milliards. Il faut ajouter à ces levées brutes le refinancement des anciennes dettes qui, rien que pour les Etats-Unis, s’élèvera cette année à près de 10 000 milliards. Ces chiffres sont d’une ampleur inédite, en particulier pour un pays comme la France, dont la notation auprès des agences se dégrade lentement mais sûrement.
En matière de levée de dette, notre pays va devoir faire face à un nouveau concurrent : l’Allemagne. Jusqu’ici, notre voisin a relativement peu emprunté. Pour cause : son déficit public est faible (2,5 % du PIB cette année) et le pays a notoirement peu investi ces dernières années dans ses infrastructures et sa défense, d’où un endettement public modeste de 63 % du PIB. Mais l’Allemagne est confrontée, comme toute l’Europe, à la montée des nationalismes, des impérialismes et du réchauffement climatique. La nouvelle coalition menée par le chancelier Friedrich Merz a levé "le frein à l’endettement", règle d’airain qui pouvait l’empêcher d’agir financièrement. A partir de 2026, les émissions de dette allemandes vont changer de dimension. Pour la première fois, les deux grands pays de la zone euro seront en compétition féroce sur le marché obligataire. Les investisseurs institutionnels asiatiques, moyen-orientaux et américains friands de titres souverains en euros, pourraient alors préférer l’Allemagne, mieux notée, à la France. Ce "mur de papier" qui guette l’Hexagone sera couplé au ralentissement des achats d’obligations par la Banque centrale européenne. Les taux sur la dette française vont fatalement s’accroître, et la charge des intérêts avec. Voilà pourquoi, si le gouvernement et nos parlementaires ne veulent pas laisser une trace lamentable dans l’Histoire, ils n’ont d’autre choix que d’emprunter enfin la voie de la responsabilité et de l’intelligence.
Le point Laffer dépassé
Sur le plan des finances publiques, la France fait fausse route depuis des décennies. A chaque fois qu’il est question de réduire le déficit ; l’exécutif, quel qu’il soit, privilégie les hausses de prélèvements obligatoires aux baisses de dépenses. Or, il faut le dire et le répéter, toute augmentation des prélèvements obligatoires en France est financièrement inefficace car ces derniers ont passé le point Laffer, c’est-à-dire le taux global à partir duquel tout alourdissement ne génère plus de nouvelles recettes. Augmentez l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les bénéfices des entreprises, l’impôt sur le capital, l’impôt sur le patrimoine… Vous n’obtiendrez qu’une contraction de la base fiscale et aucun rendement budgétaire. L’exemple le plus récent qui illustre ce point de non-retour concerne la navrante taxe sur les yachts mise en place en 2024. Elle devait rapporter entre 5 et 10 millions d’euros, ce qui n’était pourtant guère ambitieux, et n’a finalement ramené que 60 000 euros dans les caisses de l’Etat. Mieux vaut en rire. En réalité, le seul impôt sur lequel il existe une marge de manœuvre à la hausse est la TVA. Aujourd’hui à 20 %, on pourrait monter son taux à 22 % et récupérer environ 18 milliards d’euros. Ce débat viendra mais pour l’heure, personne, dans la classe politique, n’a assez de courage pour le mettre sur la table.
Au risque de radoter – mais il paraît que la pédagogie repose sur la répétition –, le seul moyen de diminuer nos déficits consiste à baisser les dépenses publiques et à élargir la base fiscale et sociale. Le premier point peut être traité dans l’urgence, avec une année blanche qui consiste à n’indexer aucune dépense sur l’inflation. Intellectuellement nul mais financièrement efficace, ce pis-aller est politiquement habile puisqu’il ne cible, par construction, personne. Une année blanche rapporterait, selon les modalités, de 10 à 20 milliards d’euros. Quant à l’élargissement de la base fiscale et sociale, il passe par l’augmentation du taux d’emploi chez les seniors et du temps de travail des actifs, et la baisse du chômage. Impossible ? Très simple au contraire.
Premièrement, il faut autoriser tous ceux qui veulent partir en retraite plus tard à le faire. Dans la fonction publique, il existe une limite à 70 ans, qu’il conviendrait de faire sauter. Pourquoi un professeur ne pourrait-il pas enseigner au-delà de cet âge ? Deuxièmement, il est important de remettre sur la table la réforme de l’assurance-chômage qu’avait prévu de mener Gabriel Attal s’il n’y avait été empêché par la dissolution et qui consiste à restreindre progressivement l’accès à l’indemnisation. Troisièmement, il serait bon de laisser à ceux qui veulent travailler davantage cette liberté. Les débats que nous avons connus le 1er mai pour savoir si une boulangerie avait le droit d’être ouverte ou pas en ce jour chômé étaient lunaires. Les horaires d’ouverture des magasins doivent être totalement libéralisés, y compris la nuit.
Ce plan peut sembler iconoclaste. Mais la situation financière du pays devient critique. Faute de sursaut, le coût de la lâcheté politique et des petits arrangements partisans sera incommensurable.