Elecciones municipales y erosión democrática
Gorki Gonzales M. - Jurista y Profesor principal de la PUCP
Las próximas elecciones municipales en Lima vienen marcadas por la incertidumbre que una de las candidaturas ha impuesto sobre el proceso electoral. Es un episodio que muestra el escaso valor que se atribuye a la Constitución y el desprecio por la política como práctica civilizatoria.
La historia es muy sencilla. Un exalcalde se postula para el cargo de primer regidor, pero antes de la elección, el candidato a alcalde de la misma lista renunció. Los hechos no se producen en un terreno desconocido ni sujeto al libre albedrío. Se desarrollan dentro del marco constitucional que organiza el proceso electoral y salvaguarda los principios que hacen posible la existencia misma del régimen democrático.
La premisa es que no hay reelección inmediata para los alcaldes conforme al artículo 194° de la Constitución. Es una regla de cumplimiento definitivo, con un mandato constitucional muy concreto: impedir el resultado prohibido, es decir, la reelección inmediata. La regla no expresa una orientación tentativa ni admite cumplimiento gradual. Se cumple o se vulnera.
Si esto último ocurre, se compromete la integridad del ordenamiento electoral y la corrección de las decisiones que deben aplicarlo. De este modo, no será una competencia definida por su lealtad a la Constitución ni por la transparencia básica que exige conocer quién es el candidato y cuál es su oferta electoral: la desarticulación entre el mandato constitucional y las reglas electorales y municipales que deben desarrollarlo produce un orden jurídico fragmentado e incoherente, sin principios normativos que lo justifiquen. Solo quedará visible la discrecionalidad de quien interpreta y aplica el derecho electoral, ajena al límite constitucional previsto para orientar la configuración del proceso electoral.
Entonces, no habrá lugar para los bienes constitucionales que la prohibición busca garantizar: la alternancia y la igualdad en la participación política se diluyen, mientras se extingue la limitación del ejercicio del poder. No es retórica la observación, pues admitir que la regla se quiebre una vez equivale, en los hechos, a negar su existencia. En lo sucesivo, no habrá límite ni prohibición efectivos que impidan la reelección inmediata. Este supuesto, intolerable para nuestro modelo democrático, tendrá carta blanca.
Por lo tanto, recurrir al vacío normativo para justificar la postulación del exalcalde es solo una distorsión de la realidad constitucional. Es una lectura que fragmenta el contenido del tercer párrafo del artículo 194° y lo desconecta de los bienes constitucionales a los que debe servir la regla que prohíbe la reelección. La fórmula que se busca ofrecer como válida, afirma lo siguiente: está prohibida la reelección de los alcaldes, pero el exalcalde no se presenta para ese cargo sino para el de primer regidor. Para esta fórmula no es relevante que el candidato a alcalde haya renunciado.
El argumento de quien alega el vacío normativo se aleja del mandato contenido en el artículo 194°: busca ocultar los intereses perseguidos por la candidatura detrás de la literalidad del texto, convertida en anclaje para la interpretación de la ley. En esta lectura no cuenta el mandato de prohibición. Solo importa que el exalcalde no aparezca como candidato a la alcaldía. Lo que ocurra después carece de todo significado jurídico para esa lectura del artículo 194°.
Sin embargo, el régimen municipal dice abiertamente lo contrario. La regla de sucesión para ocupar el cargo de alcalde, prevista en el artículo 24° de la Ley Orgánica de Municipalidades, revela por qué la candidatura al cargo de primer regidor no debe considerarse un hecho que se agota en sí mismo: En caso de vacancia o ausencia del alcalde lo reemplaza el teniente alcalde que es el primer regidor hábil que sigue en su propia lista electoral. No se trata de un mecanismo aislado. Por lo tanto, la regla debe interpretarse conforme al mandato constitucional que prohíbe la reelección inmediata. La sucesión no puede habilitar el retorno inmediato a la alcaldía por quien ejerció el cargo en el período anterior.
Es indispensable reconocer que, en caso de vacancia o ausencia del alcalde, la ley se refiere al “primer regidor hábil” como condición necesaria del supuesto de la regla de sucesión. Este requisito debe leerse conforme a la Constitución. No se trata de una ruta interpretativa frente a otras, sino de una consecuencia del principio de supremacía de la Constitución y jerarquía normativa consagrado en el artículo 51. No hay alternativa, si se trata de garantizar la legitimidad de la autoridad municipal. Por lo tanto, la calidad de “hábil” no se reduce a las exigencias de carácter formal administrativo previstas en el ordenamiento legal. El primer regidor debe estar jurídicamente habilitado para ejercer el cargo de alcalde, sin vulnerar la prohibición constitucional de reelección inmediata. La exigencia no se agota en el momento de la inscripción de la candidatura o con la proclamación: debe subsistir al momento en que se activa la sucesión.
La regla que resulta de este planteamiento es muy simple, pero decisiva: quien ejerció la función de alcalde en el período anterior no podrá acceder al cargo a través de este procedimiento. El razonamiento se extiende, incluso, al supuesto de sucesión que surge cuando el candidato a alcalde renuncia en pleno proceso electoral. La calidad de “hábil” que se exige al regidor llamado a suceder deberá tener como presupuesto permanente la compatibilidad con la prohibición constitucional.
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) imparte justicia en materia electoral y vela por el cumplimiento del ordenamiento. Estas competencias, conforme al artículo 178 (1, 3 y 4) de la Constitución, lo sitúan en una posición prevalente en el ordenamiento político y jurídico. Se podría decir que es una alta corte en las controversias que definen la forma y las condiciones bajo las cuales se ejerce el poder político. Por lo tanto, tiene la capacidad de corregir las decisiones adoptadas en los otros niveles de la justicia electoral y, en su posición de garante, está en la obligación de mitigar la incertidumbre creada por la postulación del exalcalde. En otras palabras, debe preservar la legalidad constitucional del proceso electoral como condición para la vigencia del régimen democrático.
El JNE tiene la responsabilidad de enfrentar este caso conforme a la competencia que la Constitución le atribuye en el artículo 181 y lo hace apto para apreciar los hechos con criterio de conciencia. Esta no es una fórmula que reivindique el subjetivismo. Es una cláusula que delimita el marco de actuación de la función interpretativa de los miembros del Pleno: valorar los hechos según su convicción exige hacerlo de manera integral, en su relación como conjunto, pero con arreglo a las razones justificables y los principios constitucionales que gobiernan el caso.
A partir de esta competencia de origen constitucional, el JNE debe impedir que la incertidumbre provocada por una candidatura se extienda sobre todo el proceso electoral. La Ley Orgánica de Municipalidades ya prevé una regla de sucesión fundada en el criterio de la jerarquía de la propia lista electoral. El terreno es firme. Por ello, la respuesta debe construirse a partir de la valoración de los hechos y de una interpretación compatible con el orden constitucional. El Jurado debe decidir si el proceso de sucesión puede permitir el retorno al poder a quien no podía reelegirse.
Este es un caso clave para la transparencia del proceso electoral, pero su radio de influencia se extiende a todo el sistema democrático. Los ciudadanos deben conocer y tener acceso a la información sobre los candidatos y sus propuestas para gobernar. Solo así se entiende el pleno ejercicio del derecho a elegir libremente a los representantes y solo así el voto puede ser personal, igual y libre como exige el artículo 31 de la Constitución. Cuando el objeto sobre el que se debe decidir permanece oculto o en la sombra de la indefinición, el debate público se enrarece y la deliberación ciudadana pierde sus condiciones básicas. Esa opacidad erosiona la legitimidad del régimen político y degrada las prácticas sociales e institucionales que sostienen el orden constitucional.