Неоплатный долг: полномочия местных властей пересмотрят
Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко назвала самой главной проблемой муниципальных властей несбалансированность их полномочий и финансовой обеспеченности. По ее словам, нужно либо добавить денег, либо урезать обязанности. Как должен поменяться подход к этому уровню власти — с одной стороны, самому малообеспеченному, но с другой, наиболее приближенного к людям, — разбирались «Известия».
В чем главная проблема муниципалитетов
Тема обсуждалась на встрече Валентины Матвиенко с женщинами — главами муниципальных образований в преддверии Дня местного самоуправления. Говоря о главных проблемах муниципальных властей, острейшей она назвала несбалансированность их полномочий и финансовой обеспеченности.
«С 2003 года у нас растет количество вопросов местного значения и количество полномочий органов местного самоуправления. Более того, мы фиксируем, что в отдельных отраслевых законах записываются всё новые полномочия, на исполнение которых у муниципалитетов просто нет средств», — сказала председатель верхней палаты российского парламента.
Она отметила, что Совфед неоднократно обращал внимание на то, что необходимо заняться детальной инвентаризацией всех расходных полномочий муниципалитетов и провести оценку расходов бюджетов, которые необходимы для их исполнения.
«Президент поручил правительству принять решение об исключении дублирующих либо несвойственных местному самоуправлению функций, — напомнила Валентина Матвиенко. — И мы будем следить за реализацией этого поручения».
Причем беда не только в том, что полномочия не обеспечены финансово: за неисполнением очень внимательно следят надзорные органы. Эту тему обсуждали на заседании совета по местному самоуправлению при Совфеде в ноябре 2023 года, и тогда его первый вице-спикер Андрей Турчак назвал цифру в 227 млрд рублей неисполненных судебных решений в отношении органов местного самоуправления. Это только за 10 месяцев 2023 года. Выплата таких штрафов для некоторых муниципалитетов становится просто непосильной.
Сенатор Вячеслав Тимченко пояснял, что в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено 16 полномочий муниципалитетов, но в 170 других отраслевых законах есть еще более 200 дополнительных полномочий, которые возложены на местный уровень власти.
Почему местные бюджеты не справляются
Директор Центра региональной политики ИПЭИ Президентской Академии Владимир Климанов замечает, что почти все муниципальные образования являются дотационными.
— Пока что мы идем по пути наращивания расходных полномочий без значимого увеличения доходов, поэтому требуется кардинальный пересмотр и новые подходы к анализу ситуации, — сказал он «Известиям».
По его словам, в России достаточно сложно существовать местному самоуправлению даже по отношению ко многим зарубежным государствам: в нашей стране традиционно выше издержки на коммунальное хозяйство и на транспортировку грузов, а потенциал доходов от земли или от малого бизнеса меньше, чем в тех же европейских странах.
В то же время доцент Финансового университета при правительстве РФ Петр Щербаченко замечает, что органы местного самоуправления (МСУ) — это самые близкие к населению органы власти.
— Во многом именно по их деятельности население и оценивает эффективность и результативность всей системы власти, — сказал он «Известиям». — Работающие в системе МСУ депутаты и муниципальные служащие олицетворяют собой представителей государства на местах, и важно усиливать их взаимодействие с людьми, а не сокращать.
Управляющий партнер адвокатского бюро Nordic Star Андрей Гусев указывает, что сокращение полномочий может упростить управление и снизить бюрократическую нагрузку, но в то же время ограничить способность муниципалитетов решать проблемы на местном уровне. С другой стороны, увеличение финансирования потребует еще более тщательного контроля за расходами.
Нужно ли отбирать полномочия у регионов
Доцент, заведующая кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при правительстве РФ Ольга Панина считает, что прежде чем решать вопрос о снятии полномочий или добавлении финансового обеспечения, нужно «провести полную ревизию уже имеющихся полномочий на предмет эффективности и результативности их исполнения», в том числе оценив краткосрочные и долгосрочные риски действующей сейчас политики.
— С управленческой точки зрения дальнейшее расширение полномочий муниципалитетов представляется не совсем целесообразным, — сказала она «Известиям». — Даже исходя из того, что за их ростом неминуемо расширяется бюрократический аппарат на местном уровне, а следовательно, и затраты на его содержание.
Ольга Панина полагает, что внимание нужно сосредоточить на полномочиях, связанных с решением местных проблем и со стимулированием экономического и социального развития в муниципалитете.
— Остальные надо сокращать, одновременно не допуская сильного распыления финансового обеспечения, так как это дополнительно отягощает контроль со стороны государства за их использованием, — считает эксперт.
Андрей Гусев подчеркивает, что для сокращения полномочий необходимо провести глубокий анализ, чтобы определить, от каких из них можно отказаться без ущерба для качества жизни населения.
Можно ли увеличить доходы местных бюджетов
Местные бюджеты формируются из налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных отчислений.
В местную казну в полном объеме направляются налог на имущество физических лиц и земельный налог. В Бюджетном кодексе прописываются и другие виды налогов, зачисляемых в местные бюджеты, но они могут быть разными в зависимости от того, о каком уровне муниципального образования идет речь. Неналоговыми являются доходы от использования муниципального имущества, от его продажи, от платных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями. Также это часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, плата за использование лесов (причем в стопроцентном размере) и ряд других пунктов.
Полностью система налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов прописана в статьях 60–64 Бюджетного кодекса РФ.
Владимир Климанов отмечает, что основной статьей доходов муниципальных образований сейчас является часть налога на доходы физических лиц. Второй источник — земельно-имущественные налоги, и третий — доходы от малого бизнеса. Новые ресурсы финансирования муниципалитетов в существующей сейчас модели найти будет непросто, добавил он.
— Понятно, что потенциал наращивания этих доходных источников не такой большой, и безусловно можно увеличить часть НДФЛ, перераспределяемого муниципалитетам, — сказал Владимир Климанов. — Наверное, нужно идти на переоценку имущества и земли в части стоимости для увеличения поступлений налогов, и что-то делать с малым бизнесом.
При этом, замечает Климанов, очень непросто найти траты, которые можно было бы сократить, тем более что расходы на дошкольное образование уже централизованы, а многие обязательства по ЖКХ или другим жизненно важным вопросам реализуются на региональном уровне.
Андрей Гусев призывает пересмотреть налоговую систему, а также активнее привлекать дополнительные средства из федерального бюджета или других источников. Необходимо заниматься и улучшением управления финансами.
Петр Щербаченко уверен, что органам местного самоуправления следует добавить финансирование, чтобы жители видели, как решаются их локальные проблемы, как развивается и поддерживается социальная инфраструктура.
— Считаю, что минимальный размер бюджета муниципального образования должен определяться на основе государственных минимальных социальных стандартов, — добавил эксперт. — Также необходимо более взвешенно подойти к подготовке кадров для органов местного самоуправления, пересмотреть уровень зарплат и систему мотивации.
Ольга Панина подчеркивает, что, устанавливая баланс между централизацией (усилением региональной компоненты) и децентрализацией (усилением полномочий местного управления), ключевым критерием важно сделать равенство регионов и муниципальных образований в доступе к ресурсам, а также обеспечение одинакового уровня предоставления услуг и качества жизни вне зависимости от места проживания.