«Вопросов много по форме и содержанию». За что критикуют проект Конституции Казахстана и почему призывают не спешить
31 января в Казахстане комиссия по конституционной реформе опубликовала проект новой Конституции, работу над которым уложила всего в неделю. Официальная Астана преподносит разработку как шаг к модернизации госуправления в рамках перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Ознакомившиеся с текстом юристы и правозащитники считают, что проект концентрирует власть в руках президента, снижает роль законодательной ветви и существенно ограничивает гражданские права. Эксперты призывают власти не торопиться с принятием Основного закона.
21 января Касым-Жомарт Токаев подписал указ о создании комиссии по конституционной реформе, включив в нее чиновников, депутатов и общественников, — и уже через 10 дней страна увидела текст нового Основного закона.
Первое заседание комиссия провела 24 января — из обсуждений стало ясно, что поправки выходят за рамки раздела о парламенте, переформатирование которого изначально заявлялось целью обновления Конституции. На финальном, пятом, заседании 30 января члены комиссии заявили, что нужно не переписывать старый текст, а сделать совершенно новый. И на следующий день проект Конституции был опубликован.
Скорость шокировала многих наблюдателей, привыкших к тому, что парламент рассматривает законопроекты месяцами, а ответы государственных органов приходится ждать неделями.
«Сначала нас убеждали в необходимости просто парламентской реформы. А теперь за неделю-две нас поставили перед фактом разработки новой Конституции. Вопросов много как по форме, так и по содержанию. Процедура, скорость принятия решений поражают и не дают возможности не то что отреагировать, но и даже осмыслить происходящее», — отмечает правозащитница Татьяна Чернобиль.
«Думаю, все эти идеи рождались даже не в этом году, все они в той или иной степени облекались в правовую форму, они прописывались так или иначе, — говорит правозащитник Евгений Жовтис, основатель Казахстанского бюро по правам человека. — Есть хорошее выражение: плохо подозревать, когда вполне уверен. Может быть, какие-то идеи появлялись вот уже в самой конституционной комиссии, но в целом это всё было готово».
«ОГРАНИЧЕННЫЙ ПАРЛАМЕНТ» И ВСЁ ТА ЖЕ «СУПЕРПРЕЗИДЕНТСКАЯ МОДЕЛЬ»
В сентябре прошлого года Токаев высказался за создание однопалатного парламента вместо двухпалатного. Контуры того, что Астана называет политической реформой, он очертил 5 месяцев спустя. 20 января он заявил, что законодательный орган будет называться курултай, он будет избираться по пропорциональной системе и состоять из 145 депутатов (сейчас в мажилисе 98 депутатов, в сенате — 50). С парламентом будут согласовываться назначения в Конституционный суд, Высшую аудиторскую палату, Центральную избирательную комиссию. Курултай хотят наделить правом выбирать судей Верховного суда, но представлять кандидатов будет президент.
«На уровне лозунгов всё звучит убедительно: "сильный президент, влиятельный парламент и подотчётное правительство", — рассуждает юрист Серик Темирбулатов, работавший в прошлом в органах власти. — Однако юридический анализ показывает, что при внешней новизне проект содержит положения, которые ухудшают баланс властей, сужают реальную роль законодательной ветви и встраивают механизм концентрации власти в руках президента».
Он указывает, что курултай в текущей конструкции — зависимый от президента орган. Глава государства может распустить его в случае повторного отказа в согласовании выдвинутых президентом кандидатур. «Любой "слишком самостоятельный" курултай будет вынужден учитывать угрозу роспуска — а значит, реальная независимость и влиятельность законодательной ветви власти подрываются не декларациями, а процедурой», — убежден юрист.
В случае роспуска парламента президент получает право издавать указы, имеющие силу закона и, по сути, брать на себя функции законодательной власти. Это «самая опасная формула проекта», убежден Темирбулатов. Аналогичной нормы нет в действующей Конституции, принятой в 1995 году при первом президенте Нурсултане Назарбаеве, пережившей множество переделок и критикуемой за установление «суперпрезидентской» формы правления.
Темирбулатов полагает, что проект, который представили общественности, «выглядит как конституционное закрепление суперпрезидентской модели», причем эта модель «более аккуратная, более юридически детализированная, но по содержанию — менее сбалансированная».
Правительство при этом не будет отчитываться перед парламентом, говорит юрист.
«Подотчётность правительства парламенту — имитация. Проект формально сохраняет парламентский инструмент влияния на правительство: курултай может выразить вотум недоверия. Но итоговое решение — за президентом. Правительство может уйти в отставку, но может и продолжить работу. То есть парламент получает право "выразить позицию", но не право реально менять власть», — констатирует юрист.
Формулу, которая вытекает из проекта Конституции, он оформляет в шесть слов: «сильный президент, ограниченный парламент, управляемое правительство».
Однако созданный при президентской службе коммуникаций Центр по борьбе с дезинформацией назвал «мифом» тезис о том, что проект направлен на усиление президентской власти. «Фактический анализ текста проекта показывает обратную тенденцию — институциональное перераспределение полномочий и расширение системы сдержек и противовесов», — говорится в сообщении центра.
ПОЯВИВШИЕСЯ «ОБЯЗАННОСТИ»: ТРАНСФОРМАЦИЯ РАЗДЕЛА О ПРАВАХ ЧЕЛОВЕКА
Раздел «Человек и гражданин» в новом проекте переименован в «Основные права, свободы и обязанности». Во время обсуждения поправок звучало предложение сократить с нынешних 72 до 48 часов содержание под стражей без санкции суда. Тогда инициативу не поддержали, и в представленном проекте максимальный срок несанкционированного помещения за решетку никак не регламентирован, что вызывает опасения правозащитников.
Они также обращают внимание, что уполномоченный по правам человека, как предлагается в драфте Конституции, будет назначаться президентом единолично (сейчас кандидатура согласовывается сенатом).
Особую озабоченность правозащитного сообщества вызывают ограничения свободы слова, ассоциаций, мирных собраний.
Во время обсуждений в конституционной комиссии депутат парламента Снежанна Имашева назвала инициативу изменить статью о свободе слова и запрете цензуры «уточнением», которое, по ее словам, направлено на защиту «доброго имени, общественной репутации» человека.
«Вводятся дополнительные конституционные ограничения — свобода слова не должна посягать на честь, достоинство других лиц, систему духовно-нравственных ценностей общества, общественный порядок. А также расширяется перечень запретов на пропаганду и подстрекательство к насилию, войне и розни», — заявила Имашева.
Глава фонда по защите свободы слова «Адил соз» Карлыгаш Джаманкулова, включенная в комиссию, заявила, что редакция новой Конституции «определяет, что во имя защиты общественного порядка, основ конституционного строя и целостности Республики Казахстан допускается соразмерное судебное ограничение свободы слова».
В представленном проекте предложения вылились в пункт: «Свобода слова и распространение информации не должны посягать на честь и достоинство других лиц, здоровье граждан и нравственность общества, нарушать общественный порядок».
Глава юридической службы Media Qoldau и юрист «Правового медиа-центра» Гульмира Биржанова недоумевает, зачем слова о посягательстве на честь и достоинство нужно прописывать в Основном законе. Она полагает, что формулировки грозят увеличением судебных исков против СМИ. «Под это можно подвести все что угодно. Сейчас в Казахстане иски со ссылкой на "честь и достоинство" и "деловую репутацию" очень популярны в отношении журналистов. И, если все это включат еще и в Конституцию, то я боюсь, это еще больше ограничит право на свободу слова в Казахстане», — говорит медиаюрист.
Биржанова считает, что предлагаемые поправки в части свободы слова направлены на то, «чтобы огородить от критики высокопоставленных лиц».
«Главный вывод по предлагаемым поправкам — ограничение права на свободу слова и в частности для ограничения критики лиц, занимающих определенные должности в государственной системе. Если мы хотим улучшить ситуацию со свободой слова, то давайте включим базовые принципы как "общественный интерес", когда общество имеет право знать информацию, а журналист для этого готовит материалы, а также возможность критиковать публичных лиц. Сейчас поправки, которые мы видим, не направлены на реализацию прав и свободы человека», — заключает Биржанова.
Термин «нравственность общества» тоже тревожит правозащитников. Этим понятием ограничивают не только свободу слова, но и свободу мирных собраний, право на объединения, деятельность религиозных организаций и шире — реализацию прав и свобод.
Понятие «нравственности общества» сужает понятие «нравственность населения» как допускаемое международным правом основание для ограничения прав человека, отмечает правозащитница Татьяна Чернобиль.
Как меняются формулировки статьи о праве на мирные собрания?
В проекте Основного закона говорится: «Граждане Республики Казахстан имеют право проводить мирные собрания, митинги, демонстрации. Пользование этим правом может ограничиваться законом в целях защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека, обеспечения национальной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья граждан и нравственности общества».
Согласно действующей Конституции: «Граждане Республики Казахстан вправе мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц».
Правозащитница Чернобиль отмечает, что понятие «основы конституционного строя» чрезвычайно широко, оно лишено правовой точности и определенности. Она считает, что Конституция «приводится в соответствие с казахстанским законодательством, содержание которого и до этого вызывало нарекания».
«Многое, что собираются внести в Конституцию, в частности, в раздел о правах человека, уже сидит в законах. И зачем их включать в Конституцию? Конституция должна постулировать основополагающие принципы. Для всего остального есть законы», — комментирует Чернобиль.
В частности, в проекте дополнительно к существующим законодательным актам прописано, что информация о движении денежных средств и активах некоммерческих организаций, получаемых от иностранных государств, международных и иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства, должна быть открытой и доступной.
«Предлагается настораживающее уточнение конституционных норм, регулирующих деятельность общественных объединений и их взаимодействие с государством. Разработчики поясняют, что такое уточнение вызвано некими современными вызовами. Но пока цель выглядит как сформировать общество, приверженное традиционным ценностям, которое предсказуемо в управлении. Пока весь процесс и форма, и содержание оставляют очень много вопросов», — считает Чернобиль.
Государственный центр по борьбе с дезинформацией отрицает, что проект ограничивает гражданские свободы. «Ограничения допускаются исключительно законом, только в целях защиты конституционного строя, общественной безопасности и прав других лиц. Эта логика, полностью соответствующей Международному пакту о гражданских и политических правах, участником которого является Казахстан, — заявляет центр. — Речь идет не о расширении ограничений, а о конституционном закреплении международно признанного баланса между свободой и ответственностью».
Изменения затрагивают и институт семьи. В проекте говорится, что брак — союз мужчины и женщины. ЛГБТ-активисты и правозащитники считают инициативу попыткой сделать невозможным обсуждение альтернативных форм семейных союзов и говорят, что борьба за мораль все чаще становится в Казахстане инструментом для ограничения базовых прав человека и усиления цензуры.
«БЕЗ РЕАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ»
Казахстанский правозащитник, глава фонда Liberty Галым Агелеуов в комментарии Азаттык Азия заявляет, что предложения от правозащитников и гражданского общества не учтены в проекте новой Конституции.
«Весь политический блок, а именно выборы в мажилис по одномандатным округам, защита прав наблюдателей, ответственность нарушителей выборного процесса, использующих в том числе административный ресурс, право граждан на пикеты, митинги, собрания, шествия, не выполнен. Его обошли вниманием. Свободная регистрация партий, общественных фондов, профсоюзных, религиозных объединений реализована лишь на бумаге. Выступающие с поправками должны были рассмотреть все нарушения международных договоров и невыполнения Республикой Казахстан множества замечаний в ходе обсуждения выполнения УПО (универсального периодического обзора. – Ред.) ООН. Такое ощущение, что всем этим деятелям дали команду и они, взяв под козырёк, бросились бездумно строчить свои поправки. Все замечания давно озвучены на УПО ООН и ежегодное невыполнение базовых положений международных договоров выглядит очень глупо на фоне выступлений», - считает Агелеуов.
31 января, когда был представлен текст проекта Основного закона, группа группа казахстанских правозащитников и экспертов в обратилась к президенту с призывом не спешить с принятием новой Конституции. Они заявили, что ее обсуждение проходит поспешно и с нарушением баланса общественного участия.
Масштаб «объективно требует чёткого и отдельно артикулированного общественного мандата, ясного разграничения целей реформы и прозрачного объяснения необходимости именно широкого пересмотра, а не ограниченных изменений», говорится в обращении правозащитников.
«Отсутствие этих элементов создаёт риск восприятия Конституции не как устойчивой основы общественного договора, а как инструмента оперативного политического решения, что ослабляет её объединяющую функцию фактически перечёркивает достижения 2022 года», — отмечают авторы.
В рамках конституционной реформы в 2022 году, после событий Кровавого января, в Основном законе прописали выборы парламента по смешанной мажоритарной системе, следом прошли первые за многие годы выборы с участием кандидатов-одномандатников, а не только политических партий. Также из Основного закона в 2022 году удалили упоминания о первом президенте и его привилегиях.
Обратившиеся к Токаеву правозащитники считают, что динамика и скорость пересмотра Конституции расходятся с заявленными прежде Акордой ориентирами. Они напоминают, что президент изначально предлагал провести парламентскую реформу, обсуждать ее около года и провести референдум по изменениям в 2027-м.
«Наблюдаемые масштабные изменения Конституции в ускоренном порядке не укрепляют стабильность, а способны углубить социальный раскол, который уже присутствует в обществе. Формируется опасный прецедент: конституционные изменения любого масштаба, как демонстрирует текущий процесс, могут проводиться быстро и без реального общественного участия», — убеждены эксперты.
На это обращение Акорда пока не ответила.
Дата проведения референдума по Конституции еще не названа.
Правительство тем временем поручило органам власти на местах «активизировать всестороннее разъяснение гражданам проекта новой Конституции» и уделить внимание «борьбе с фейками и дезинформацией», а министерству внутренних дел — «обеспечить жесткое правовое реагирование и привлечение к ответственности за распространение ложных сведений».
Первое административное дело по обвинению в «распространении ложной информации» о проекте Конституции завели в тот же день, когда представили его текст — 31 января. Жителя Алматы Марата Абдурахманова оштрафовали на 170 долларов за пост в Facebook’е о проекте Основного закона.