Как избежать проблем при реализации концессий
Как любой механизм, государственно-частное партнерство имеет как сильные стороны, так и сложности реализации, свои нюансы. Если не обратить на них внимание, вместо эффективного инструмента можно получить головную боль. По итогам наших проверок мы сформулировали ряд проблем, предотвращая которые местные власти смогут добиться более ощутимых результатов от ГЧП.
Светлана Анатольевна Керанова, аудитор Счетной палаты Самарской области
Cамарская область занимает четвертое место по итогам оценки накопленного опыта в сфере реализации проектов ГЧП, впереди только Москва, Санкт-Петербург и Московская область. В прошлом году на территории региона на различных стадиях реализации находилось 75 проектов ГЧП, в том числе концессионных соглашений. Использование этого механизма позволило областному правительству привлечь в регион средства федерального бюджета в размере 99,2 миллиарда рублей.
Системность действий всех участников процесса позволяет достигать качественных результатов и обеспечить эффективное использование бюджетных ресурсов. В ходе проверки Счетной палаты Самарской области, которая прошла в 2023 году, мы установили, что сложившаяся на территории региона структура управления ГЧП-проектами представляет собой многокомпонентный процесс. Региональная модель управления проектами основана на организации взаимодействия между различными ведомствами и органами власти. Ее цель — популяризация механизма реализации сложных инфраструктурных проектов на территории региона для создания определенного набора продуктов и услуг, обеспечивающих интересы всех потенциальных потребителей, развитие общественной инфраструктуры в соответствии с основными направлениями инвестиционной политики области. Существующая архитектура региональной системы управления ГЧП-проектами на различных стадиях представлена на рисунке.
Итоги контрольных мероприятий 2021 и 2023 годов, посвященных оценке эффективности реализации проектов ГЧП, позволили нам выделить ряд проблем, с которыми могут столкнуться органы исполнительной власти как на этапе заключения концессионного соглашения, так и при контроле его реализации.
Неверный норматив
При согласовании предложений о заключении концессионных соглашений или их финансовой модели особое внимание следует уделить наличию утвержденного норматива финансовых затрат для расчета расходов. Так, в проектах, связанных со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, в рамках концессионных соглашений необходимо учитывать нормативы финансовых затрат, утвержденные на территории соответствующего субъекта РФ или муниципалитета.
Случается, что при согласовании планируемых расходов в расчетах могут быть использованы нормативы, относящиеся к дорогам общего пользования федерального значения, хотя по окончании строительства она будет отнесена к региональному, межмуниципальному или местному уровню. Следствием применения неверного норматива на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования является необоснованное завышение соответствующих расходов в финансовой модели, что в свою очередь при наличии в соглашении платы концедента влияет на расчет ее значения за весь период реализации проекта.
В проектах, связанных со строительством общеобразовательных школ, при согласовании финансовой модели следует учитывать утвержденную соответствующим приказом Минпросвещения России стоимость оснащения одного места обучающегося средствами обучения и воспитания. Она должна быть перерассчитана на проектную мощность строящегося или реконструируемого объекта образования в рамках реализуемого проекта.
Объекты-аналоги
На практике для расчета операционных затрат на содержание вновь создаваемых объектов сторонами может быть использован метод расчета среднего значения на основании анализа прогнозных размеров операционных затрат по объектам-аналогам. При этом органам исполнительной власти при выборе объектов-аналогов следует уделить особое внимание критериям их отбора. Неверный выбор объектов влечет несопоставимость аналитических данных, лежащих в основе медианного метода определения размера операционных затрат в отношении объекта концессионного соглашения.
Возможны следующие случаи:
при расчете может отсутствовать необходимый массив управленческих данных, так как в качестве аналогов выбраны объекты, которые на дату расчетов не введены в эксплуатацию;
при расчете могут быть использованы сведения о прогнозных размерах операционных затрат в отношении объектов, которые по площадным характеристикам и проектной мощности фактически не являются аналогами объекта концессионного соглашения.
Органы исполнительной власти могут использовать различные аналитические методы для обоснования произведенных расчетов, но наличие утвержденных нормативов на самом деле упрощает процедуру согласования и минимизирует риски.
#483479_300_d#
Сроки
Реализация концессионных соглашений, как любое строительство или реконструкция объекта капитального строительства, предполагает наличие определенных прав концессионера или частного партнера на земельный участок, а также установление в отношении предоставленного участка правового режима пользования. Сроки создания объекта концессии находятся в прямой зависимости со своевременностью передачи органами исполнительной власти частному партнеру земельных участков или объектов недвижимости, входящих в состав объекта концессии.
Так, в ходе передачи концедентом земельных участков по заявлению концессионера с целью реализации проекта по созданию автомобильных дорог может быть выявлено наличие в отношении них долевой собственности, например земельных паев на территории сельскохозяйственного назначения. Затяжной процесс изъятия земельных участков, состоящих из земельных паев, — а в ряде случаев количество пайщиков может составлять десятки человек, — для государственных нужд влечет риск нарушения концедентом условий концессионного соглашения. Как следствие, риск компенсации дополнительных расходов концессионера. Более того, несвоевременное выделение земельных участков для строительства объектов в рамках заключенных концессионных соглашений приводит к недополучению бюджетных доходов в виде арендных платежей.
При контроле за реализацией концессионного соглашения особый акцент нужно сделать на сопоставимости сроков создания объекта концессии во всех документах, формируемых для реализации проекта. Следствием несоответствия сроков ввода объекта в эксплуатацию, указанных в договорах подряда, срокам, указанным в финансовой модели и концессионном соглашении, является риск неполучения ожидаемых доходов на стадии эксплуатации объекта концессии.
Постановка на баланс
Сведения о стоимостных характеристиках объектов, создаваемых в рамках концессионных соглашений, жизненно необходимы для достоверного и своевременного отражения операций в бюджетном учете. К сожалению, нередки случаи, когда формы акта приемки и акта приема-передачи объекта могут не содержать сведений о стоимости объекта и конструктивных элементов, входящих в его состав, что, в свою очередь, не позволяет сформировать стоимость объекта при его принятии к бухгалтерскому (бюджетному) учету.
В нашей практике был пример, когда из-за сжатых сроков передачи введенного в эксплуатацию объекта стороны просто не успевали «собрать» стоимость объекта на отчетную дату. Как следствие, на начальном этапе объект отражался в реестре имущества с балансовой стоимостью, равной одному рублю. Естественно, сумма капитальных вложений значительно превышала указанное значение. Решением такой проблемы может быть установление концессионным соглашением таких сроков передачи объекта, которые позволят обеспечить достоверность данных о стоимости создания объекта на дату подписания акта приемки-передачи (более одного рабочего дня).
Контроль
Своевременный контроль концедентом на всех этапах реализации проекта исключает риски необоснованного завышения инвестиционных расходов. При наличии в концессионном соглашении отдельных сроков по нескольким самостоятельным объектам, образующим в итоге реализации проекта объект концессионного соглашения, зачастую контроль инвестиций осуществляется только по итогам завершения инвестиционной стадии в целом, без выделения этапности. Такая ситуация может повлечь риски невыполнения или неполного выполнения сторонами обязательств, предусмотренных концессионными соглашениями, и, как следствие, невозможность их оперативного нивелирования.
Решение проблемы — установление в положениях концессионных соглашений сроков проведения контроля за выполнением концессионером условий осуществления финансовых вложений на создание или реконструкцию объекта соглашения отдельно по каждому самостоятельному объекту недвижимого имущества, входящему в состав концессионного соглашения.
В завершение хочу лишь добавить, что реализация любого инвестиционного проекта — это в первую очередь командная работа, и от ее слаженности зависит итоговый результат.