Андрей Широков: об однозначном улучшении ситуации с обеспечением сирот жильем говорить рано
В последние годы тема обеспечения жильем детей-сирот стала широко обсуждаться на всех уровнях. Власти активно ищут пути ее решения, предлагают новые механизмы. За 2022–2023 годы квартиры получили более 70 тысяч сирот. Однако это только цифры, которые не дают реального понимания положения дел. Ситуацию изнутри мы обсудили с руководителем комиссии по регулированию вопросов обеспечения жильем детей-сирот Общественного совета при Минстрое России Андреем Вячеславовичем Широковым.
— Андрей Вячеславович, можно ли говорить о том, что ситуация с обеспечением жильем детей-сирот в последние годы улучшается?
— Нет, однозначно утверждать подобное я не готов. Формально, наверное. Но на эту тему нужно смотреть гораздо шире, не только в аспекте выделяемых государством средств. В каких-то вопросах ситуация, конечно, становится лучше. Например, большой плюс, что с 2013 года вопросы правового регулирования оснований и порядка обеспечения сирот жильем регулируются актами Правительства РФ. В результате всем участникам данных правоотношений стали более понятны правила и процедуры, так как теперь они единые для всех регионов страны. Это улучшило федеральный контроль и положительно отразилось на судебной практике, которая также становится в целом единообразной.
С другой стороны, идет откат. Федеральное законодательство предусматривает возможность регионов устанавливать сиротам дополнительные меры социальной поддержки. Это позволило ряду субъектов РФ внести в действовавшее многие годы законодательство изменения, сокращающие основания для признания сирот нуждающимися в жилом помещении в нарушение конституционно значимых целей. Как правило, эти поправки отменяют введенные регионом дополнительно к федеральным меры социальной поддержки. Чтобы ухудшение положения сирот не было очевидным, принимают новые меры поддержки с иными критериями.
— В каких регионах вы сталкивались с подобным? И как законодательные инициативы, которые ухудшают положение детей-сирот, вообще можно принять без привлечения внимания широкой общественности?
— Подобные поправки были, например, в Москве. В конце прошлого года городской закон № 40[1] под соусом приведения в соответствие федеральному законодательству упразднил подпункт, который устанавливал невозможность проживания сирот — собственников долевых квартир, в которых были иные собственники, не являющиеся членами семьей сирот, в этих квартирах. Казалось бы, все приводится в соответствие, что здесь плохого? А плохо то, что прежнее законодательство действовало в Москве с 1999 года и было дополнительной московской мерой социальной поддержки. Она позволяла обеспечивать жилплощадью тех сирот, которые владели в порядке приватизации или наследования долями, в том числе мелкими, в помещениях, в которых проживали их дальние родственники, то есть лица, не являвшиеся в соответствии с требованиями ЖК РФ членами семей сирот. Теперь же сироты будут вселяться и как-то пытаться жить с фактически чужими им людьми или, скорее всего, будут скитаться.
Этим же законом были изменены нормативы проживания сирот в помещениях, собственниками, нанимателями по договорам социального найма или членами семьи нанимателя которых они являются. Ранее, если сирота по достижении совершеннолетия вселялся в муниципальное или частное жилье и на него приходилось менее 18 квадратных метров площади, он признавался нуждающимся в предоставлении отдельного помещения. Теперь же сироте могут дать квартиру, только если на него будет приходиться менее 10 квадратных метров.
Кроме того, особенности новаций таковы, что те сироты, которые были включены в список на жилье с 14 лет, будут исключены из него по достижении 18 лет с отказом в предоставлении положенного им помещения.
Принятие законодательства, ухудшающего жилищные права сирот, имело место и в Московской области. Так, в 2019 году региональное правительство внесло изменения в свое постановление от 13 февраля 2013 года № 75/5. Поправки установили, что дети, родившиеся и получившие сиротский статус за пределами Московской области и переданные на воспитание в приемную семью или пребывающие в детском учреждении Московской области, могут получить жилье на территории региона только в случае, если к моменту достижения такими сиротами совершеннолетия они прожили на территории области не менее пяти лет. То есть Правительство Московской области ввело так называемый ценз оседлости. Кроме того, сирот, зарегистрированных в муниципальных жилых помещениях и претендующих на жилье, заставили представлять решение суда, подтверждающее, что они не являются членами семьи нанимателя муниципального жилого помещения по договору социального найма. В 2020–2021 годах указанные нормы в судебном порядке были признаны незаконными и недействующими со дня их принятия, так как противоречили нормам федерального законодательства.
Конечно, если бы подобные предложения выносились отдельными законопроектами, то могли бы создать общественный резонанс и не получить поддержки. Но поскольку они «зашиты» в позитивные поправки, то внимание на них не фокусируется, критики нет, и документы принимают без замечаний. К тому же, как показывает практика, такие законопроекты «двойного» назначения даже специально именуются поправками, направленными на расширение мер поддержки сирот. Именно в таком ключе они подаются и в новостных блоках.
— Насколько я знаю, комиссия по регулированию вопросов обеспечения жильем детей-сирот выезжает в регионы для оценки ситуации на местах. Расскажите об этом опыте.
— Действительно, для достижения поставленных перед ней целей и задач по общественному контролю комиссия проводит выездные заседания в субъектах РФ. В частности, в 2022 году такое заседание прошло в Волгограде. В нем принимали участие представители федеральных и региональных министерств и ведомств, органов законодательной власти, а также местного самоуправления, общественных организаций и сами сироты. Мы познакомились с реализацией региональной программы по обеспечению детей-сирот жильем. Ездили в жилищные комплексы, посещали сирот, с которыми обсуждали их постинтернатное сопровождение, обучение, занятость, долги за предоставление жилищно-коммунальных услуг.
Также мы уделили особое внимание вопросам качества ранее закупленных и переданных сиротам по договорам найма квартир и индивидуальных жилых домов в поселках Средняя Ахтуба, Чернышки и Светлый Яр. Кстати, указанные объекты стали предметом проверки Следственного управления СК РФ по Волгоградской области. Следователи оценили наличие состава преступления в действиях застройщиков и должностных лиц области и муниципальных районов. В итоге СК возбудил уголовные дела, которые сейчас рассматриваются в судах общей юрисдикции Волгоградской области, а сироты признаны потерпевшими с правом возмещения вреда путем замены ранее предоставленных некачественных квартир на другие жилые помещения надлежащего качества.
— Какие выводы вы сделали по итогам поездки? Подготовили какие-то предложения руководству области для улучшения ситуации в регионе?
— Да, мы направили в адрес губернатора Волгоградской области ряд замечаний и предложений. Например, комиссия рекомендовала внести изменения в региональное законодательство: передать полномочия по заключению с сиротами договоров найма специализированных жилых помещений от администраций муниципальных районов Комитету строительства Волгоградской области. Соответствующие поправки были внесены и вступили в законную силу.
Что касается выводов, сразу хочу отметить: пока у нас было недостаточно выездных заседаний, чтобы на их основе четко дать оценку ситуации по всей стране. Однако я постараюсь выделить основные болевые точки на основании тех данных, которые ко мне поступают.
Во-первых, в регионах есть сложности в системе социального или постинтернатного сопровождения сирот. В частности, эксперты комиссии отмечают такую проблему, как недостаточность информирования или полное неинформирование сирот или их законных представителей, в том числе бывших, — опекунов, попечителей — о государственных и региональных мерах социальной и правовой поддержки в сфере образования, социального, медицинского, жилищного и пенсионного обеспечения. Многие сироты не знают о службах сопровождения и месте их нахождения. Либо указанные службы находятся на значительном удалении и их эффективность невысока. В некоторых случаях сопровождение сирот существует формально — на бумаге, в отчетах, — так как социальные службы никогда у них не были либо общаются лишь по телефону. Правда, часто и сами сироты и их бывшие опекуны не хотят, чтобы их кто-то контролировал, и не идут на контакт.
Во-вторых, отдельно следует отметить проблему отсутствия правового регулирования постинтернатного патроната сирот на федеральном уровне. У нас нет соответствующих стандартов и надлежащего федерального контроля в этой сфере. Как итог, в большом количестве регионов детям-сиротам не предоставляют меры социальной поддержки по оплате за жилое помещение в период их обучения, прохождения срочной службы в армии, а также во время отбытия наказания в местах лишения свободы. Сюда же можно отнести проблему отсутствия возмещения хотя бы части стоимости найма сиротами квартир на период ожидания положенного им по закону отдельного жилого помещения. Особенно остро этот вопрос стоит у семей с детьми.
В-третьих, одной из острых проблем является размер полного государственного обеспечения сирот в период их обучения. Он настолько мал, что перед большинством обучающихся стоит дилемма: либо продолжать учиться и влачить жалкое существование, либо бросать учебу и идти работать.
И наконец, до недавнего времени остро стояла проблема реализации сиротами, включенными в список подлежащих обеспечению жилыми помещениями, своих гражданских прав на трудоустройство, прикрепление к медицинскому учреждению и так далее из-за отсутствия у них регистрационного учета по месту жительства. Доходило даже до того, что органы МВД привлекали таких сирот к административной ответственности, хотя очевидно, что это не их вина. Решением проблемы стало то, что в 2022 году в федеральное законодательство были внесены изменения, согласно которым сироты по заявлениям подлежат постановке на регистрационный учет по адресам администраций муниципальных образований, на территории которых они проживают или включены в список на жилье. Правда, пока не все правоприменители знают о соответствующих изменениях законодательства и о том, как его применять.
— Как одну из проблем вы упомянули отсутствие компенсации стоимости аренды жилья детям-сиротам, стоящим в очереди. О необходимости этой меры говорил Президент России, почему она не была реализована?
— Все верно. В. В. Путин в конце 2021 года поддержал инициативу зампредседателя Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ И. В. Киркоры. В ее основе лежали предложения благотворительного центра «Соучастие в судьбе» о компенсациях детям-сиротам погашений долгов по жилищно-коммунальным услугам. Президент назвал эту тему очень важной и поручил рассмотреть законопроект до 1 июня.
Однако, насколько известно, из Правительства РФ поступил отрицательный отзыв, в котором было указано, что вопросы, которые ставятся в законопроекте, заслуживают внимания, но он нуждается в существенной доработке и не может быть рассмотрен в представленной редакции. По имеющимся сведениям, документ, предусматривающий компенсацию аренды жилья и оплату коммунальных услуг, был поддержан лишь Минтрудом России и частично Минстроем России. Из ответа Минэкономразвития России следовало, что вопрос погашения долгов сирот по оплате за ЖКУ регионы должны решать самостоятельно за счет имеющихся у них в бюджете средств. Тем не менее в итоге льготы по оплате за ЖКУ в виде полной или частичной оплаты за жилое помещение сирот введены примерно в десяти субъектах РФ как региональная мера поддержки. Этого явно недостаточно, но хоть что-то и хоть где-то!
— Эта инициатива не была принята, зато в прошлом году появилась другая важная законодательная новация. Она дает возможность решать жилищные проблемы детей-сирот посредством жилищного сертификата. А как вы к этому относитесь?
— На самом деле это очень сложный вопрос. Большинство уважаемых мною экспертов критически либо очень настороженно относятся к идее введения жилищного сертификата вместо предоставления жилого помещения.
Для реальной оценки нам необходимо вспомнить предысторию вопроса. До 2013 года сироты признавались нуждающимися в жилом помещении в порядке статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 59‑ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и статьи 51 ЖК РФ. Их обеспечивали жильем во внеочередном порядке в соответствии со статьей 57 ЖК РФ по договорам социального найма. Практика обеспечения жильем по социальному найму показала, что достаточно большое количество сирот становились жертвами мошенников и утрачивали предоставленное им жилье. Имели место случаи продажи сиротами жилья по принуждению в рамках процедур исполнительного производства по взысканию с сирот долгов их родственников.
В ряде регионов сироты имели возможность приобрести жилье на средства введенных на уровне субъектов РФ жилищных сертификатов, при реализации которых они также становились жертвами мошенников. Основными причинами утраты сиротами жилья была их абсолютная доверчивость, правовая безграмотность, неподготовленность к самостоятельной жизни. В результате в те годы многим специалистам приходилось огромное количество времени проводить в судах по оспариванию сделок. Однако большое количество судебных процессов закончилось не в пользу сирот, они попросту остались лицами без определенного места жительства, да еще и с долгами перед мошенниками.
Ответом на сложившуюся ситуацию стало принятие Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15‑ФЗ, которым внесены изменения в отдельные законодательные акты РФ в части обеспечения жилыми помещениями сирот. Он вступил в силу с начала 2013 года. Благодаря ему начал работу специализированный жилищный фонд, а предоставление жилых помещений сиротам стало возможным исключительно из спецжилфонда сроком на пять лет. Их нельзя было приватизировать и продавать. Важным стало также закрепление в нормах федерального закона условий повторного заключения договора найма специализированного жилого помещения, если сироты находились в трудной жизненной ситуации и нуждались в дальнейшем социальном попечении. По истечении пятилетнего срока договора найма и при подтверждении сиротами социальной адаптации с ними заключался уже договор социального найма. В результате с 2013 года резко сократилось количество случаев незаконной ураты сиротами жилья.
Эксперты хорошо знают уровень социализации сирот и возможные юридические уловки недобросовестных лиц, поэтому и сомневаются в пользе сертификатов. Также вызывает вопросы то, что финансовое обеспечение жилищного сертификата на покупку жилья ниже стоимости жилья на рынке недвижимости в том населенном пункте, где сирота значится в списке на получение. Формальность процедур проверки качества приобретаемого жилья, снижение требований к получателям сертификата для уменьшения списка на жилье, предоставление регионам более широких возможностей снижать требования к претендентам на сертификаты — все это влечет риски.
Да, конечно, в законе прописаны повышенные требования к социализации сирот, обременение в виде запрета отчуждения приобретенного на средства сертификата жилья без согласия уполномоченных государственных органов. Нельзя игнорировать положительную практику регионов по выдаче и реализации сиротами жилищных сертификатов, с учетом которой и было решение транслировать сертификат не федеральный уровень. Правда, опять-таки о плюсах мы знаем лишь из отчетов заинтересованных органов. К объективным положительным сторонам сертификата можно отнести возможности самостоятельного выбора сиротами места нахождения приобретаемого жилья, оценки его состояния, вида, покупки большего по площади жилья, использования материнского капитала. В общем, у решения есть и плюсы, и минусы. Чего больше — покажет практика.
#481608_300_d#
— Ваши специалисты вели в судах дела, выступая в поддержку детей-сирот. Не могли бы рассказать подробнее об этих случаях?
— Да, эксперты комиссии А. И. Головань, К. В. Венников, А. Э. Селиханова, Э. С. Физиев и О. В. Будаева выступают в судах на стороне сирот по делам о защите их жилищных прав и законных интересов (рисунок). Также по обращениям наших специалистов в порядке статьи 45 ГПК РФ предъявлялись иски органами прокуратуры РФ в суды города Москвы, республик Крым и Татарстан, Краснодарского края, Волгоградской, Тверской и Московской областей и других регионов РФ в защиту жилищных прав сирот. В большинстве случаев сегодня суды встают на сторону сирот. Между тем вызывает крайнее недоумение очевидная незаконность огромного количества принимаемых уполномоченными органами решений, несмотря на сотни судебных актов по аналогичным ситуациям. То есть правоприменитель совершенно четко понимает, что раз за разом принимает решения, которые суд признает незаконными, но продолжает их выносить с надеждой на безграмотность сирот и их представителей. Главное — сэкономить деньги.
Особое беспокойство вызывают дела, связанные с защитой и восстановлением нарушенных жилищных прав так называемых возрастных — достигших возраста 23 лет — сирот, имевших ранее и сохранивших в соответствии с законом объективную нуждаемость в отдельном жилье, но не реализовавших свои права по вине законных представителей и контролировавших их деятельность органов опеки. По закону представители сирот, при достижении ими возраста 14 лет должны обратиться в уполномоченный орган с заявлением об установлении факта невозможности проживания в том месте, где он сейчас находится. На основе этого заявления ребенок должен быть включен в список сирот на жилье в регионе по месту жительства опекуна. Зачастую из-за правовой неграмотности опекунов или халатности органов опеки законные представители не принимают вышеуказанных мер, и сироты по достижении совершеннолетнего возраста остаются без положенного от государства отдельного жилья. Если сирота или его бывший опекун найдут грамотного юриста либо общественную организацию, которые дадут им разъяснения, и обратятся в прокуратуру или в суд, то ситуацию исправить еще можно. А если нет, то сирота останется на улице.
— В завершение нашего разговора хотелось бы узнать, а готовит ли комиссия свои предложения по изменению законодательства РФ?
— Конечно, это важнейшая часть нашей работы. Эксперты комиссии выносили на рассмотрение Госдумы давно назревшие и продиктованные правоприменительной практикой поправки к законопроекту «О внесении изменений в Федеральный закон „О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей“». Речь идет об уточнении правовой оценки прав сирот на жилые помещения при определении их нуждаемости в отдельном жилье, о введении в федеральный закон понятия возрастных сирот, не реализовавших право на жилое помещение, но нуждающихся в нем, как основания для включения их в список на получения жилья в административном порядке.
Также мы предложили привести в соответствие с общими положениями Жилищного кодекса РФ основания определения нуждаемости в жилых помещениях и ликвидации процедуры установления факта невозможности проживания. Комиссия также через своих экспертов в связке с заинтересованными общественными организациями вносила предложения и поправки к вышеуказанному проекту федерального закона в части обстоятельств снижения срока заключаемых с сиротами договоров найма специализированных жилых помещений. Это необходимо для отражения в законе реалистичных и объективных обстоятельств, свидетельствующих о высокой степени социализации сирот при решении вопроса о выдаче им жилищного сертификата и решении вопроса о снижении срока договора. Однако мы не нашли поддержки Правительства РФ. Надеюсь, что в будущем власти вернутся к рассмотрению этих поправок, необходимость которых основана на правоприменительной практике.
Подготовила А. Ю. Ольховая
[1] Закон города Москвы от 27 декабря 2023 года № 40 «О внесении изменений в статью 13 Закона города Москвы от 30 ноября 2005 года № 61 „О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве“ и статью 20 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года № 29 „Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения“».