Каким должно быть стратегическое планирование в России
В условиях новой геополитической реальности и внешнеэкономических вызовов необходимо пересмотреть подходы к стратегическому планированию территориального экономического развития России.
Петр Иосифович Бурак, директор Института региональных экономических исследований, вице-президент Российской академии естественных наук, профессор, доктор экономических наук
В настоящее время Россия столкнулась с необходимостью преодоления целого ряда экзистенциональных вызовов, решения масштабных, судьбоносных задач. Это — необходимость обеспечения инновационного рывка, развития импортозамещения, диверсификации структуры национальной экономики, переформатирования внешнеэкономических связей, интенсификации межрегиональных связей, роста доходов и уровня жизни населения. Практика развития передовых стран мира, оценка национального исторического опыта, результаты научных исследований зарубежных и российских ученых и специалистов дают однозначный ответ: для решения масштабных социально-экономических проблем, с которыми столкнулась наша страна, необходимо применение плановых механизмов, существенное повышение уровня планомерности рыночного хозяйства, охват комплексным планированием всех территориальных уровней экономики.
Без базового документа
Рассмотрим, в каком состоянии в настоящее время находится система планирования в нашей стране, в свете задач, стоящих перед экономикой и обществом. Российским законодательством установлена система документов стратегического планирования социально-экономического развития, которая включает в себя концепции, стратегии, прогнозы и государственные программы. Государственное стратегическое планирование осуществляется на федеральном уровне, на уровне макрорегионов, субъектов РФ.
Для решения масштабных социально-экономических проблем, с которыми столкнулась Россия, необходимо применение плановых механизмов, существенное повышение уровня планомерности рыночного хозяйства, охват комплексным планированием всех территориальных уровней экономики
Реализуя требования Закона № 172‑ФЗ о стратегическом планировании, федеральные и региональные органы управления разработали к настоящему времени большой массив документов долгосрочного планирования. Анализируя его состав, российские исследователи обращают внимание на содержательную ограниченность документов, их недостаточную взаимосвязь и иерархичность, а также на появление новых стратегических документов, не предусмотренных законом (доктрины, основы политики, национальные проекты, комплексные инвестиционные проекты, стратегические инициативы).
Нерешенные вопросы и проблемы есть на каждом уровне планирования. Так, на федеральном уровне отсутствует стратегия социально-экономического развития страны. Фактически у нас нет базового документа всей системы долгосрочного целеполагания. Указы президента о национальных целях, концепции и прогнозы Минэкономразвития России не могут рассматриваться в качестве полноценной замены национальной стратегии. В силу этого система документов стратегического планирования на федеральном уровне не может считаться полноценной и законченной.
В 2021 году Правительство РФ объявило о разработке Стратегии социально-экономического развития страны на период до 2030 года. Формирование документа было возложено на Высшую школу экономики и РАНХиГС при Президенте РФ. Однако по состоянию на январь 2023 года проект стратегии еще не подготовлен.
Важно отметить, что при формировании Стратегии социально-экономического развития РФ на период до 2030 года необходимо самым серьезным образом проанализировать причины невыполнения целей и задач предыдущего национального стратегического документа — Стратегии-2020. По нашему мнению, одними из них являются недостатки в качестве целеполагания (размытость целей и задач, нереалистичность количественных параметров), а также ограниченность экономических инструментов реализации Стратегии-2020. В ходе разработки Стратегии-2030 принципиально важно обеспечить широкое общественное обсуждение целевых установок этого планового документа, достичь определенного гражданского консенсуса в вопросе темпов и методов достижения поставленных целей. В этом случае можно будет рассчитывать на общественную поддержку и энтузиазм в процессе реализации Стратегии-2030.
В ноябре 2021 года Президент РФ подписал указ об «Основах государственной политики в сфере стратегического планирования». Документ ставит цель — создание в РФ сбалансированной, единой и целостной системы стратегического планирования. Такая система будет опираться на единую цифровую аналитическую платформу стратегического управления и включать в себя оптимизированное ограниченное количество плановых документов различного уровня (федерального, регионального, муниципального). Дело за малым — реализовать положения закона и указа.
Макрорегиональный уровень
Серьезной работы требует система стратегического планирования на макрорегиональном уровне. Не разработаны стратегии для 10 макрорегионов страны (хотя решение об этом было принято еще в 2020 году). Ряд крупных территориальных элементов экономики страны также пока не охвачены стратегическим планированием: это городские агломерации, а также минерально-сырьевые центры (МСЦ), которые в настоящее время выступают в качестве одного из драйверов экономического роста национальной экономики.
В настоящее время в России четыре крупнейших минерально-сырьевых центра, они расположены в Республике Саха (Якутия), Сахалинской области, Ямало-Ненецком автономном округе, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре. В реалиях российской экономической действительности МСЦ обособлены от окружающего их регионального экономического пространства, слабо связаны с хозяйственными комплексами субъектов РФ, на территории которых они расположены. Чтобы максимально использовать возможности минерально-сырьевых центров, их развитие должно быть на плановой основе скоординировано с развитием окружающих территорий.
В ходе разработки Стратегии-2030 принципиально важно обеспечить широкое общественное обсуждение целевых установок этого планового документа, достичь определенного гражданского консенсуса в вопросе темпов и методов достижения поставленных целей
Выполняя требования закона о стратегическом планировании, субъекты РФ разработали огромный массив плановых документов (более 1,7 тысячи), стандартных и формальных по содержанию, в которых явно отсутствуют свежие прорывные идеи и новые подходы, так необходимые нашей стране в современных условиях. В 2022 году каждый субъект РФ одновременно реализует несколько десятков целевых программ. Через целевые программы распределяется подавляющая часть федерального и региональных бюджетов (в некоторых регионах — до 90%). При этом целевая направленность и структура программ неоптимальны. Половина субъектов РФ не имеет программ научно-технического развития — это наиболее актуальная в настоящих условиях проблема. В связи с чем треть реализуемых региональных программ не содержит показателей импортозамещения и инновационного роста.
Специалисты региональных администраций не учитывают, что применение программно-целевого метода (ПЦМ) имеет свои объективные границы. ПЦМ — это механизм чрезвычайного управления, временной концентрации ресурсов на важнейших направлениях и целях развития за счет других, менее актуальных. Распространение программных механизмов на всю экономику, все существующие проблемы, причем без создания специальных органов программного управления (как это имеет место в настоящее время), ошибочно теоретически и практически. Это не позволяет получить ожидаемый управленческий результат. Органам власти российских регионов необходимо упорядочить применение ПЦМ, сократить количество разрабатываемых программ, ориентировать их на первоочередные проблемы.
В итоге к настоящему времени система стратегического планирования в стране на всех ее уровнях перегружена большим количеством недостаточно увязанных между собой индикативных стратегий, концепций и программ, конечная эффективность которых недостаточна.
В поисках новых форм
Сегодня в регионах России ведутся поиски новых форм совершенствования и развития системы региональных плановых документов. Например, в Иркутской области в 2018 году был разработан новый документ стратегического планирования регионального уровня — Комплекс стратегических инвестиционных инициатив. Он, никак не дублируя существующие в Иркутской области региональные документы стратегического планирования, дополняет их, раскрывая и конкретизируя направления реализации стратегии социально-экономического развития региона. Комплекс стратегических инициатив включает в себя конкретные масштабные инвестиционные проекты с глубокой степенью обоснования и технико-экономической проработкой.
Система стратегического планирования в стране на всех ее уровнях перегружена большим количеством недостаточно увязанных между собой индикативных стратегий, концепций и программ, конечная эффективность которых недостаточна
Предложения по совершенствованию
Оценка имеющих место новаций и творческих поисков в процессе стратегического планирования экономики на макроуровне, в российских регионах, позволяет выдвинуть следующие предложения по совершенствованию системы и инструментария стратегического планирования российских территорий.
1. Полномасштабное стратегическое планирование необходимо осуществлять во всех элементах территориального деления экономики России — макрорегионах, городских агломерациях, минерально-сырьевых центрах, муниципальных образованиях. В систему планирования должны быть интегрированы новые элементы, возникшие в национальной экономике, — особые экономические зоны, специальные административные районы, федеральные территории, территории опережающего развития и т. п.
2. Необходимо продолжить работу по совершенствованию иерархии и типологии системы документов стратегического планирования на всех уровнях управления экономикой, обогащая ее новыми видами плановых документов. Состав, структура, задачи и место в плановой системе таких документов, как доктрины, основы политики, национальные проекты, комплексные инвестиционные проекты, должны быть четко закреплены законодательством. Важно продолжить развитие системы показателей, используемых в плановых документах. Необходимо шире вводить в них показатели, характеризующие устойчивое развитие, экономическую безопасность, инновационность экономики и процессы импортозамещения.
3. Стала очевидной потребность в дальнейшем развитии методологии регионального планирования. Совершенствование должно последовательно охватывать все стадии планового процесса, начиная от целеполагания и заканчивая мониторингом реализации плановых заданий. Необходимо внести ясность в соотношение программно-целевых и проектных методов планирования, шире применять современные методы анализа социально-экономического состояния регионов (SWOT-анализ, рейтинговые оценки, мультикритериальный анализ и др.).
4. Разработку документов стратегического планирования необходимо проводить с использованием возможностей, которые предоставляют информационные технологии. Электронный обмен информацией, обработка больших массивов данных, взаимодействие специалистов в электронных сетях, управление в режиме реального времени — все это позволяет коренным образом расширить горизонты и объемы плановых решений, сохраняя при этом разумную достаточность количества планируемых параметров, обоснованность решений и оперативность процесса планирования.
5. Необходимо формировать на межрегиональном уровне, в субъектах РФ, в муниципалитетах дееспособные и ответственные органы стратегического планирования, способные проводить эту работу на новых техническом и методическом уровнях. При этом важна максимальная гибкость в организационных формах плановых структур. Это могут быть временные или постоянно действующие структуры, государственные или общественные органы, региональные или межрегиональные образования.
Многие российские эксперты предлагают дополнить существующую систему планирования разработкой пятилетних планов как в федеральном, так и в региональном масштабах. Они считают недостаточным ограничиваться лишь разработкой долгосрочных целеустанавливающих документов в формате концепций и стратегий, как это имеет место быть в настоящее время.
Но, рассматривая вопрос о возвращении к пятилетним планам в рамках народного хозяйства страны и регионов, необходимо прежде всего решить сложный научно-методический вопрос о степени их директивности. Вероятно, директивными могут быть лишь разделы, касающиеся деятельности оборонного сектора, государственных предприятий и бюджетных инвестиций. Для частных хозяйствующих субъектов такие планы должны предлагать набор стимулов и льгот, способных обеспечить добровольное и сознательное участие частного сектора в согласованных действиях по развитию тех или иных видов производства и новых технологий.
Система управления
Создание полноценной системы стратегического планирования на национальном, макрорегиональном и региональном уровнях управления невозможно без формирования специализированных органов, способных качественно осуществлять разработку плановых документов. В настоящее время такие органы в нашей стране практически отсутствуют. На федеральном уровне индикативные стратегии, концепции и программы готовит Минэкономразвития России, на региональном — экономические подразделения администраций субъектов РФ. В рамках совершенствования процессов управления, повышения уровня планомерности развития экономики страны, макрорегионов и регионов необходимо решить вопрос о формировании специализированных плановых органов.
Единственным полномочным органом управления и планирования макрорегионами в настоящее время является Министерство по развитию Дальнего Востока. Очевидный дефицит стратегических разработок на макрорегиональном уровне обусловил намерения данного министерства создать восточный центр государственного планирования. В рамках данной структуры предлагалось создать два рабочих центра: в Хабаровске для работы с регионами и в Москве для взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти. Однако данная инициатива, выдвинутая еще в 2017 году, не получила практического развития.
На уровне субъекта РФ попытка создать специализированный орган регионального планирования была осуществлена в Иркутской области. В 2018 году для координации всей плановой работы отраслевых и функциональных подразделений Правительства Иркутской области был создан Комитет по планированию развития Иркутской области. В комитет наряду с руководителями органов власти Иркутской области входили представители бизнеса, высших учебных заведений, авторитетные ученые. Принципиально важно, что в их числе были эксперты из других регионов страны. Данная структура и обеспечивала разработку пятилетнего плана социально-экономического развития области на 2019–2023 годы.
К сожалению, непродолжительный срок работы Комитета по планированию в Иркутской области не позволяет сделать окончательных выводов об эффективности формы его организации. Однако остается фактом, что за время его работы и в период реализации регионального пятилетнего плана бюджет Иркутской области увеличился в два раза.
Цифровые технологии в помощь
Повышение качества плановых решений, расширение круга объектов, охваченных планированием, невозможно без повышения уровня информационного обеспечения на базе вычислительной техники, больших баз данных, математических методов. В стране уже создан ряд весьма действенных информационных систем обеспечения управленческих решений в различных сферах, что существенно расширило возможности использования методов стратегического и текущего планирования. Это системы Росстата: Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС), база данных показателей муниципальных образований, позволяющая формировать паспорт практически любого населенного пункта.
Широкий спектр информационных ресурсов курирует Казначейство России. В деятельности Правительства России и региональных органов власти применяются возможности ситуационных центров, интегрирующих алгоритмы мгновенного соотнесения массивов ведомственной информации и их анализа с поступающими в режиме реального времени визуализированными данными. Использование информационно-коммуникационных технологий в системе стратегического планирования должно продвигаться в направлении сокращения времени анализа интегрированных в программные документы мероприятий, а также показателей и индикаторов.