Юридическая поддержка при реставрации церковных памятников
При восстановлении храмов возникают вопросы грамотной подготовки к ремонтным работам: как собрать минимальный пакет документов, что такое научно-проектная документация, в чем разница между консервацией и реставрацией, как не допустить ошибок и к кому необходимо обратиться в первую очередь. Опытом помощи светских юристов епархии в вопросах реставрации и строительства храмовых зданий поделилась директор юридической фирмы «LL.С-Право» в Томске Екатерина ЛИЗУНОВА.
Екатерина, расскажите, нужна ли отдельная ставка в епархии по юридическому сопровождению проекта реставрации или это должен быть внешний консультант, к которому можно обратиться?
– Все зависит от возможностей епархии, а также ее потребностей: количества объектов, требующих юридической помощи, периодичности возникновения этих вопросов. Например, есть понимание, что ряд объектов нуждается в определенном сопровождении, и этот объем требует отдельного внимания конкретного специалиста. Тогда, наверное, действительно епархии необходим юрист по недвижимости, обладающий компетенциями в области сохранения объектов культурного наследия (ОКН). Но это достаточно узкая специализация. В регионах такого юриста найти сложно, если не невозможно.
В любом случае юридическая служба епархии необходима. В жизни Церкви возникают разные ситуации, связанные с применением гражданского законодательства. Правовое сопровождение вопросов, связанных с недвижимостью и землей – одно из самых распространенных направлений деятельности юриста епархии. Вопросы землепользования, нового строительства, реконструкции и капитального ремонта, аренды, безвозмездного пользования, оформления объектов самовольного строительства – все эти компетенции необходимы для полноценной защиты имущественных интересов каждого отдельного прихода. Потребность в оформлении самовольного строительства (туда же относим и реконструкцию) достаточно масштабна. Существует большое количество разных объектов когда-то кем-то возведенных, переданных в разное время епархиям. При этом часто права на эти здания не оформлены, возведены они без разрешений на строительство, в эксплуатацию не вводились. А это, представьте себе, храм, церковная лавка, воскресная школа, крестильная и так далее. Хорошо еще если земля под всем этим хозяйством оформлена и передана в пользование или собственность приходу. Ведь бывает и этого нет. Защитить в таких случаях интересы прихода бывает очень сложно. Объект самовольной постройки подлежит сносу или приведению в состояние с действующими нормативами по решению суда. И поверьте, таких судов очень много. И реальные сносы тоже случаются. Ведь надзорные органы смотрят на здание в этом случае не как на храм Божий, а как на объект, представляющий угрозу жизни и безопасности людей.
Что касается вопросов сохранения объектов культурного наследия, то здесь не всегда нужен именно юрист. Вопрос оформления и получения определенных согласований по работам, касающимся реставрации или консервации объекта, является процедурным. Информация о том, что нужно делать, более или менее доступно изложена на информационных ресурсах органов охраны. Вопрос в том, будет ли настоятель сам ходить из кабинета в кабинет или наймет человека, который имеет уже соответствующий опыт. Как правило, настоятель храма, имеющего статус объекта культурного наследия, имеет информацию о том, какие действия, установленные законом, необходимо выполнять, в каких ключевых моментах взаимодействовать с органом охраны. Сотрудники органов охраны объектов культурного наследия не откажут в консультации владельцу такого объекта, поскольку их работа как раз и заключается в сохранении объектов культурного наследия.
Юрист на этапе планирования, проектирования, согласования и выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия может консультировать по применению имеющейся нормативной базы и подключаться при возникновении спорных ситуаций.
Каков минимальный пакет документов до реставрации, что в него должно выходить?
– Работы по сохранению объектов культурного наследия проводятся на основании следующих документов:
– задание на проведение указанных работ;
– разрешение на проведение научно-исследовательских и изыскательских работ;
– проектная документация, в отношении которой проведена историко-культурная экспертиза;
– разрешение на проведение производственных работ.
Задание и разрешения выдаются органом охраны объекта культурного наследия соответствующего уровня (федеральный, региональный или местный).
Но я бы рекомендовала определиться для начала с понятиями, поскольку вопросы сохранения объектов культурного наследия регулируются разными нормативно-правовыми актами, основные из которых – Федеральный закон «Об объектах культурного наследия» №73ФЗ и Градостроительный кодекс РФ.
Первый момент: нужно понимать, что перед нами именно объект культурного наследия. Не каждый храм представляет собой наследие на сегодняшний день. Закон 73-ФЗ регулирует вопросы государственной охраны объектов культурного наследия, к которым относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия), возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Объекты культурного наследия подлежат включению в Единый государственный реестр объектов культурного наследия. Именно в нем мы можем увидеть, обладает ли наш объект статусом, предполагающим выполнение определенных действий и ограничений, направленных на обеспечение его сохранности. Информация о включении объекта в Единый реестр объектов культурного наследия должна быть отражена и в выписке ЕГРН.
Однако существуют такие объекты, в отношении которых только ведется работа по обоснованию их культурной ценности и готовятся документы для включения таких объектов в тот самый федеральный реестр. Такие объекты закон называет выявленными объектами культурного наследия. Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с законом до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр. Такие объекты нельзя снести. В то же время проектная документация на работы по сохранению выявленного, но не включенного пока в реестр ОКН, требует согласования соответствующего органа охраны. Поэтому я бы рекомендовала перед принятием решения о проведении ремонта или реконструкции «возрастного» храма обратиться в региональный орган охраны объектов культурного наследия с запросом, не является ли ваше здание выявленным объектом культурного наследия.
Реставрация представляет собой один из способов сохранения объекта культурного наследия. И это не градостроительное понятие. Так, Закон 73-ФЗ относит к мерам по сохранению объектов культурного наследия консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление для современного использования. Перечисленные меры должны быть направлены на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурно ценности объекта. Проводятся они в виде научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, технического и авторского надзора, научного руководства.
Градостроительный кодекс оперирует такими понятиями, как строительство, капитальный ремонт, реконструкция, снос. В случае, если застройщик, начавший строительство, не проводит работ более шести месяцев, он обязан выполнить консервацию объекта.
Как видим, понятия, включенные в Закон об объектах культурного наследия, имеют более широкое значение, не всегда связанное непосредственно со строительными работами. Что касается строительных работ, то здесь важно понимать, будут ли они затрагивать конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта. Если да, то проектная документация на такие работы подлежит не только историко-культурной экспертизе в соответствии с требованием Закона 73-ФЗ, но и «строительной» экспертизе в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ. Речь идет о капитальном ремонте и реконструкции. Оба вида работ предполагают воздействие на конструктивные характеристики объекта, только в разной степени.
Экспертиза проекта при капремонте обычных зданий не проводится, только если речь идет об объекте культурного наследия. При капремонте и проектную документацию-то не всегда делают, работы могут вестись на основе дефектной ведомости. Но поскольку объект культурного наследия обладает особым статусом, вопросы его сохранения требуют особого внимания и контроля. Помимо строительной экспертизы проектная документация обязательно должна пройти государственную историко-культурную экспертизу. Эксперты в области охраны объектов культурного наследия, аттестованные при Министерстве культуры РФ, в количестве не менее трех человек определяют, сохранится ли культурно-историческая ценность объекта в результате того или иного воздействия на него.
12 июля 2023 года в третьем чтении был принят законопроект, упрощающий проведение капитального ремонта объекта культурного наследия. Теперь, если капремонт не затрагивает предмет охраны, то проведение государственной историко-культурной экспертизы не потребуется. В чем суть? У каждого объекта культурного наследия есть предмет охраны – описание особенностей объекта, являющихся основаниями для включения есть то ценное, что конкретно охраняется государством. Например, то могут быть какие-то элементы здания (фасад, входная группа), может быть архитектурный облик, внутренняя планировка. Бывают здания, которые представляют собой не архитектурную ценность, а именно историческую – кто-то в этом здании когда-то что-то делал. Это нововведение должно значительно упростить процедуру по согласованию проведения работы по сохранению ОКН. Потому что историко-культурная экспертиза – это, во-первых, достаточно затратное мероприятие, во-вторых, достаточно длительное.
Капитальный ремонт предполагает замену и (или) восстановление строительных конструкций объекта или их элементов, за исключением несущих строительных конструкций, замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения или их элементов, а также замену отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные улучшающие и (или) восстановление указанных элементов.
Реконструкция же предполагает изменение параметров объекта, его частей (высота, этажность, площадь, объем), имеется в виду в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций. Обывательским языком, реконструкция – это такая тяжелая версия капитального ремонта, когда идет воздействие на несущие конструкции здания, например, полная замена перекрытий, усиление фундаментов.
Прийти к выводу о том, что именно требуется объекту – капитальный ремонт или реконструкция, можно по результатам обследования объекта проектной организацией, имеющей соответствующее разрешение на проведение таких работ.
Проведение работ по сохранению объекта культурного наследия путем его реконструкции требует получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в порядке, предусмотренным Градостроительным кодексом. Выдачу разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию осуществляет орган охраны ОКН.
Если речь идет о капитальном ремонте, получение разрешение на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, не требуется. Однако в обоих случаях требуется получения разрешений на проведение соответствующих работ от органа охраны объектов культурного наследия в порядке, предусмотренном Законом 73-ФЗ.
Кроме того, важно знать, что вокруг объекта культурного наследия устанавливается охранная зона – территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия также устанавливается особый режим использования земель.
А есть ли отличия в юридическом сопровождении при консервации здания и при его реставрации?
– Реставрация – это про капитальный ремонт и про реконструкцию. Еще под реставрацией понимают ремонтные работы восстановительного характера, которые нельзя отнести к капремонту. Например, восстановление резьбы, восстановление декоративных элементов, росписи на стенах.
Консервация – это ряд мероприятий, которые направлены на обеспечение сохранности объекта без его дальнейшей эксплуатации. То есть сегодня мы не можем отремонтировать, реконструировать объект в силу различных причин: нехватки средств, технической невозможности. Выполняется ряд мероприятий, которые обеспечат безопасность как самого объекта, так и окружающих. Допустим, мимо проходящих людей, проезжающие машины. Чтобы ничего с этого объекта не упало, к примеру, кирпич на голову прохожему.
Священник, оформляя подготовку к реставрации, консервации, собирая пакет документов, что-то самостоятельно может сделать, или все-таки лучше обратиться к юристу?
– Все зависит от настоятеля, от его активности, желания это сделать. Вопрос, когда, сколько времени и сколько «кругов» он набегает для того, чтобы прийти к результату. Есть очень эффективные настоятели, которые со всеми умеют договориться и как-то все быстро устроить. А бывает, священники годами вынашивают только идею о том, что надо что-то сделать. Поэтому тут все по-разному. Но в любом случае, если обратиться к специалисту, который имеет соответствующий опыт, конечно, дело пойдет быстрее.
Скажите, пожалуйста, на практике вам приходилось сталкиваться с серьезными ошибками, может быть, с юридически неграмотным оформлением? Удавалось ли справляться с проблемами, вызванными этими ошибками?
– Вы знаете, мы каждый день с этими проблемами сталкиваемся. Если мы о памятниках говорим, то буквально на днях звонит клиент и говорит, что им орган охраны отказал в выдаче разрешения на выполнение работ по причине того, что организация, нанятая заказчиком на выполнение функции строительного контроля, не имеет культурной лицензии. У клиента идут сроки по контракту, а заказчик не может обеспечить надлежащий стройконтроль.
Однажды был сложный проект по капитальному ремонту одного старинного храма. Этот проект реализовывался несколько лет. И на каждом этапе подключалась новая команда исполнителей. Часть документов просто было сложно найти, поскольку отсутствовала единая база информации и исходников. Плюс еще всё завязано на возможностях финансирования, разных федеральных программах, у каждой из которых – свои требования. Не раз мы сталкивались с тем, что заказчик вынужден заказывать проект на капитальный ремонт просто потому, что именно на этот вид работ выделяются денежные средства. А по факту оказывается, что объект требует реконструкции, менять же уже ничего нельзя. Вот и пытаются фактическую реконструкцию замаскировать под капремонт.
Сегодня регулирование в этой сфере значительно ужесточилось. Нельзя, например, заменить часть перекрытий в здании в рамках капремонта, поскольку идет замена всей конструкции, а не ее части.
Сложность в проектировании работ по сохранению объектов культурного наследия заключается также в том, что объекты эти возводились более ста лет назад, когда не было еще требований нормативов по парковкам, ширине проездов, наличию лифтов и доступа маломобильным группам населения. Нормативные требования пожарной, технической безопасности нередко вступают в противоречие с требованиями охранных документов объекта. В таких случаях требуется разработка специальных технических условий на проектирование, что влияет как на финансовые, так и временные условия проекта.
А вот скажите, например, храм восстановили, и на прихрамовой территории планируются дополнительные здания: дом причта, духовно-просветительский центр, воскресная школа. Разрешения на эти постройки нужно дополнительно оформлять, или это лучше заранее предусматривать?
– Если что-то строится рядом с объектом культурного наследия на основании разрешения на строительство, то в проектную документацию этого строящегося объекта обязательно включается раздел по охране существующего объекта культурного наследия. В нем указывается, что строительные работы соседнего объекта никак не повлияют на рядом стоящий. Либо могут повлиять, но при этом будут выполняться определенные охранные мероприятия. Этот раздел проектной документации должен быть согласован органом охраны.
Но не всегда строительство требует разрешения. Например, при возведении объектов вспомогательного назначения. В этом случае не требуются ни проект, ни раздел по сохранению объекта культурного наследия.
Однако если такое строительство планируется, я настоятельно рекомендую все же выполнить хотя бы эскизный проект, определиться с основными характеристиками и параметрами объекта и получить консультацию у специалистов, специализирующихся в обследовании строительных конструкций. Это необходимо для того, чтобы быть уверенным, что вы строите объект действительно вспомогательного назначения, а не самостоятельное здание. Объект вспомогательного назначения не подразумевает самостоятельного использования – он возводится для обслуживания основного. Например, вспомогательным объектом может быть церковная лавка при храме. Но даже в этом случае возможны споры, поскольку масштабы церковной лавки могут быть совершенно разными.
Когда вспомогательный объект построен, то этими же специалистами проводится обследование и выдается заключение о том что объект действительно вспомогательный. Кадастровый инженер готовит техплан, а Росреестр регистрирует право собственности.
При этом нужно обязательно, чтобы земельный участок был оформлен. Очень часто бывает, что земля никак не оформлена, и это проблема. Вроде храм стоит, люди в него ходят, а земли под ним нет. Тогда нужно начинать с оформления земельного участка, обосновывать прихрамовую территорию, если она не сложилась исторически.
У нас возникали ситуации, когда документов нет ни на храм, ни на землю под ним. Такие кейсы, пожалуй, одни из самых сложных. Но у нас есть истории успеха. В подобных делах без юридической помощи точно никак не обойтись, поскольку такие ситуации часто требуют подготовки и участия в судебных процессах.
Скажите, пожалуйста, бывали ли такие патовые ситуации, когда вроде есть храм, который нуждается в консервации, реставрации, но его невозможно оформить юридически?
– Ничего невозможного нет, особенно с Божией помощью. Но, к сожалению, нам приходилось наблюдать весьма печальные истории, связанные со сносом храмов – самовольных построек. Многие объекты нам удается отстоять, но некоторые мы потеряли, потому что было всё плохо и с документами, и с землей, и с безопасностью здания. Памятники никто сносить не будет, это запрещено законом. Речь идет об объектах, не представляющих ценности с точки зрения истории и культуры.
Бывает так, что храм построили сами как могли, а он не соответствует требованиям пожарной и технической безопасности. А ведь это место массового пребывания людей. К таким объектам всегда повышенное внимание со стороны проверяющих органов, поэтому здесь нужно быть очень внимательными.
Есть некая иллюзия, что ни у кого не поднимется рука храм снести. Поднимется еще как, и будет немало желающих, к сожалению. Поэтому здесь надо быть бдительным и формировать в епархиях эффективную юридическую службу либо нанимать каких-то локальных юристов, которые в этом разбираются. Наша фирма участвует в делах Томской митрополии, нам удалось защитить от сноса не один объект. Наша компания имеет офисы также в Москве и Новосибирске, мы имеем возможность работать и оказывать юридическую поддержку буквально по всей стране.
Публикация журнала «Юрист прихода» –
специального приложения к журналу «Юриста предприятия»
(Издательская компания «Просветитель»)