В концессии ХМАО увидели «притворность». Школы Югры отдадут Сбербанку

Эксперты заявили о рисках «коробочного» решения при возведении образовательных учрежденийСтроительство школ с применением концессионных соглашений на территории ХМАО-Югры рискует столкнуться с масштабными проблемами. Федеральные эксперты полагают, что предлагаемый в сотрудничестве со Сбербанком механизм противоречит действующему законодательству. В частности, по мнению аналитиков, на концессионера фактически лягут обязанности по оказанию образовательных услуг. Более того, сделки между властями и инвесторами, вероятно, могут быть квалифицированы как притворные и ничтожные, что несет существенные риски не только для строителей и финансовой организации, но и субъекта. В экономическом блоке правительства Югры уверены, что соответствующие риски не будут реализованы, и говорят об обоснованности предлагаемого механизма. Впрочем, отраслевые эксперты все же усматривают, возможно, существенные противоречия, которые необходимо будет тщательно избегать, чтобы не создать коллапс в приоритетной госпрограмме автономного округа.

Планы правительства ХМАО-Югры по созданию в регионе объектов образования с использованием типового тиражируемого кредитного решения Сбербанка вызвали активное обсуждение в профессиональной сфере. Федеральные эксперты в области концессии полагают, что декларируемый вариант несет существенные риски не только для участников соглашения, но и региона.

Соглашение о сотрудничестве с ПАО «Сбербанк» подписано на Российском инвестиционном форуме в Сочи. Основная цель сотрудничества, как отмечали в округе, – выполнение поставленной президентом задачи по обеспечению к 2025 году всех школьников возможностью обучаться в одну смену. Для этого в субъекте необходимо создать более 84 тысяч учебных мест, половину из которых планируется обеспечить за счет концессионного соглашения.

Фото: фонд «Росконгресс»

Впрочем, эксперты усомнились в реальности применения механизма, указав на целый ряд нестыковок с действующим законодательством и риски, что соглашения, вероятно, «будут квалифицированы как притворные и ничтожные».

«Закон о концессиях устанавливает, что концессионер обязан осуществлять целевое использование. Для объектов образования – это образовательные услуги. Документ не разрешает концессионеру использовать объект для каких-либо других целей, кроме осуществления образовательной деятельности, объем и условия которой являются существенной частью соглашения. Передача объекта третьим лицам (например, государственному образовательному учреждению) разрешена только при условии исполнения обязательств концессионера по соглашению. При этом ответственность за деятельность таких лиц на объекте сохраняется за концессионером. Следовательно, если разобраться, концессионер должен будет заняться образованием, что выглядит как абсурд. Более того, если концессионер несет ответственность за профильную деятельность, а в школе происходит какой-либо инцидент – это основания для разрыва соглашения», – обозначает вероятные риски федеральный эксперт, пожелавший общаться в закрытом режиме.

Аналитик отмечает, что сделка, по которой концессионер создает объект, а обеспечение функциональной эксплуатации будет в полном объеме возложено на госсторону, вероятно, может квалифицироваться, как направленная на «другие правовые последствия». «По существу, стороны имеют намерение заключить соглашение о государственно-частном партнерстве (ГЧП), позволяющее возложить на публичную сторону обязанность по функциональной эксплуатации. Соответственно, такая сделка в силу статьи 170 ГК РФ квалифицируется как притворная и является ничтожной», – делится своим видением ситуации собеседник издания.

При этом аналитик подчеркивает, что в случае, когда стороны действительно имели в виду ГЧП, суд должен будет применить к сделке положения соответствующего закона, который требует провести оценку эффективности проекта и обосновать его преимущество перед госзаказом. «Нарушение законодательства, направленное на обход требований закона о ГЧП, может быть оценено, как посягательство на публичный интерес, и повлечь признание сделки ничтожной на основании ч. 2 ст.168 ГК РФ», – добавляет аналитик.

Возникают у экспертов вопросы и по самой сути соглашения. «В случае со Сбербанком изначально «коробочные» решения были сделаны для коммунальных проектов, где есть тариф и оплата. И это правильно. Концессия – это когда есть платная услуга: плата за тепло, за проезд по дороге, построенной по концессии. Какие платные услуги в детсадах и школах, больницах?» – задается вопросом источник.

«Исходя из ряда позиций, такая сделка, вероятно, действительно имеет признаки притворности и прикрывает собой куплю-продажу без аукциона. Форма ГЧП более-менее работает, поэтому есть вопросы по предлагаемой схеме. Для концессионера – существенный риск, что сделка может быть оспорена, тогда встает вопрос возврата колоссальных средств», – размышляет другой собеседник издания.

В правительстве ХМАО-Югры, впрочем, уверены, что подобные риски не возникнут, и не будут препятствовать реализации стратегического направления. «По условиям заключенного соглашения о сотрудничестве в сфере создания объектов социальной, образовательной инфраструктуры на основе концессионных соглашений (распоряжение правительства автономного округа от 09.02.2018 №47-рп) реализация инвестиционных проектов осуществляется в соответствии с федеральным законодательством. Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Согласно закону, концессионные соглашения, предусматривающие создание в Югре объектов образовательной инфраструктуры, заключаются органами местного самоуправления муниципальных образований автономного округа в соответствии с примерными соглашениями, утвержденными правительством РФ. Указанные концессионные соглашения должны включать в себя существенные условия, установленные указанным выше законом, другими федеральными законами, и могут включать в себя не урегулированные примерными соглашениями и не противоречащие законодательству и конкурсной документации условия. Таким образом, по мнению Депэкономики Югры, реализация типового тиражируемого кредитного решения ПАО «Сбербанк России» не нарушает требования закона, при условии соблюдения указанных выше условий», – говорится в официальном ответе Департамента экономического развития округа.

Фото: admhmao.ru

Федеральные аналитики полагают, что противоречия, которые усматриваются при прямой трактовке закона, вероятно, можно урегулировать в ходе подписания последующих документов.

«Противоречие на первый взгляд действительно существует. Концессионер в данном случае не оказывает образовательные услуги, на которые изначально были выделены средства. С другой стороны, вероятней всего, средства из бюджета, из которых концессионер потом будет рассчитываться с кредитором, получает именно он. Но тут могут быть нюансы, о которых мы не знаем, пока не видим договора между ПАО «Сбербанк», правительством ХМАО-Югры и концессионером. Либо, как вариант, между сторонами будет заключено некое дополнительное соглашение к договору, которое оговаривает, что в рамках оказания образовательных услуг концессионер строит необходимые объекты, засчитывая это как отдельный этап предусмотренных договором обязательств сторон. Пока не увидим детали договоров, вынести окончательный вердикт непросто», – отметил аналитик ГК «ФИНАМ» Алексей Коренев.

Профессор Высшей школы экономики Сергей Сиваев полагает, что в рамках «коробочного» решения все-таки будут разделены вопросы строительства и обслуживания объектов и образовательной деятельности, что соответствует мировой практике.

«Инвестиции в строительство могут влиять на качество здания, параметры теплопроводности, эксплуатационные характеристики, но никак не на учебный процесс. Мне кажется, что в данной ситуации ответственность концессионера должна заключаться в особенностях эксплуатации здания. Это, соответственно, необходимо четко предусмотреть в соглашениях. И если речь идет чисто об эксплуатации – такие примеры в мире есть. Что касается финансирования, тут противоречий не возникает. По этому поводу были даже суды, поскольку, по мнению ФАС, концессионер мог оказывать исключительно платные услуги, но суд пришел к выводу, что концессионер может работать в интересах публичного сектора за будущие бюджетные платежи», – отметил Сергей Сиваев.

Федеральный эксперт также подчеркнул, что если региону удастся избежать вероятных противоречий, концессия при возведении школ может стать вполне работающим и эффективным механизмом.

«Правда УрФО» следит за развитием событий.

Фото превью: Alexander Demianchuk, Reuters