¿Por qué el plan de Biden de sancionar a Rusia con 300 mil mdd fue un fracaso?
Las sanciones han infligido daños, pero no han inducido a Putin a detener la guerra.
La oficina del asesor de seguridad nacional, Jake Sullivan, en el ala oeste, estaba repleta de personal privado de sueño la mañana del 26 de febrero de 2022. Vestidos con jeans y camisas abotonadas, con café o pizza fría en las manos, esperaban que el presidente Joe Biden se uniera a una línea segura. Rusia había invadido Ucrania dos días antes. La pregunta candente del día: Cómo detener una guerra.
Estados Unidos había estado advirtiendo de una inminente invasión durante semanas. El equipo de Sullivan tenía un plan, uno que habían mantenido en secreto por temor a que fuera descubierto por la inteligencia rusa. Implicaba congelar unos 300 mil millones de dólares de activos del banco central ruso en el extranjero. Eso generaría suficiente conmoción y asombro, pensaron los autores, para detener la guerra del presidente Vladimir Putin, o al menos, obstaculizar gravemente su capacidad para luchar contra ella.
La medida, vista en su momento como el equivalente económico de un arma nuclear, fue anunciada a las 5 de la tarde en Washington ese sábado. En los días que siguieron, mientras la moneda rusa se desplomaba, los precios se disparaban y la gente hacía fila en los bancos para sacar todo el efectivo que pudiera, algunos asesores de Biden se preocuparon brevemente de que habían ido demasiado lejos. No querían hacer un cráter en la economía rusa por completo, por temor a que el daño se extendiera a Europa y más allá.
En retrospectiva de un año, está claro que el castigo económico impuesto a Rusia por los Estados Unidos y sus aliados no se excedió de esa manera. Las sanciones han infligido daños, pero no han inducido a Putin a detener la guerra, lo que genera preguntas más amplias sobre una herramienta que se ha vuelto cada vez más central en la política exterior de Estados Unidos.
“Si la coalición sancionadora fue mucho más fuerte de lo esperado, entonces también lo fue el objetivo”, dice Nicholas Mulder, profesor de la Universidad de Cornell que ha escrito un libro sobre las sanciones como arma del arte de gobernar.
¿Cómo ha ido la economía rusa desde que inició la guerra?
La economía de Rusia se contrajo mucho menos que la caída de dos dígitos que se predijo y se pronostica que volverá a crecer este año. Si Rusia ha perdido mercados importantes para sus exportaciones y proveedores de bienes clave, también ha encontrado otros nuevos. Los defensores de las sanciones ahora han reducido sus ambiciones, reconoce Mulder. “Han renunciado a la expectativa de que esto cambiará la toma de decisiones en Rusia”, dice. “En cambio, lo ven como una guerra económica de desgaste”.
Estados Unidos todavía está ampliando esa campaña. El viernes temprano, el Tesoro anunció nuevas sanciones a los bancos, incluido uno con vínculos con los Emiratos Árabes Unidos, una señal de que los socios comerciales de Rusia ahora pueden enfrentar más presión, así como a las industrias de energía y tecnología, mientras que la Casa Blanca dijo que impondrá aranceles sobre más de 100 metales, minerales y productos químicos rusos.
La pregunta es cómo la escala de tiempo para este desgaste económico coincide con los desarrollos en la guerra real, donde las fuerzas rusas han estado avanzando, aunque lentamente, en el este de Ucrania.
“La noticia de la muerte de la economía rusa sigue siendo exagerada”, dice Elina Ribakova, economista jefe adjunta del Instituto de Finanzas Internacionales. “A este ritmo, no vamos a llegar lo suficientemente rápido”.
Los regímenes de sanciones a largo plazo del pasado, impuestos a países como Cuba o Venezuela, han debilitado a los adversarios, pero no siempre los han inducido a cambiar de política. Eso es aún más difícil en el caso de una gran economía como Rusia con tecnócratas capaces, amigos poderosos y muchos productos que el mundo quiere.
El control de Rusia sobre los recursos naturales vitales significó que los encargados de hacer cumplir las sanciones tuvieron que andar con cuidado para evitar un revés en casa (por ejemplo, salvaron al petróleo de sanciones tempranas) y enfrentar una batalla para persuadir a los países no alineados de sacrificar el comercio que ayuda a sus economías a crecer.
Y las profundas redes diplomáticas de Rusia ayudaron a que su economía fuera más resistente. Cuando las ventas de crudo a Europa se desplomaron, India, un antiguo aliado de Moscú, intervino como comprador. A medida que se agotaron las ventas de semiconductores del bloque liderado por Estados Unidos, las importaciones rusas de China y Hong Kong se dispararon.
Este relato de las sanciones del año pasado, en gran parte visto desde Washington, donde tiene su sede la coalición que libra una guerra económica contra Rusia, se basa en entrevistas con miembros del gobierno actuales y anteriores, así como con profesionales financieros, asesores legales y expertos externos.
¿Cómo están afectando las sanciones a Rusia?
Funcionarios estadounidenses dicen que las sanciones están afectando constantemente la capacidad de Rusia para reabastecer su maquinaria militar. Describen los planes del segundo año para apretar los tornillos apretando a los países que están tratando de mantener un pie en ambos campos, en una economía global cada vez más polarizada, al hacer negocios con Rusia y con sus adversarios. Y apuntan a la posición económica disminuida de Rusia en el escenario mundial.
“La economía rusa que ves hoy no se parece en nada a la economía rusa que veías antes de la invasión”, dijo el subsecretario del Tesoro, Wally Adeyemo, a una audiencia en Washington esta semana. Bloomberg Economics calcula que para 2026, la economía de Rusia será un 8 por ciento (o 190 mil millones de dólares) más pequeña de lo que habría sido de otro modo, como resultado de la guerra y las sanciones.
Las personas que estaban en la habitación de Sullivan ese día dicen que todavía están convencidas de que las sanciones eventualmente infligirán suficiente daño económico como para que Putin se vea obligado a abandonar la guerra para permanecer en el poder.
“Apostamos por la propuesta de que incluso un autócrata como Putin tiene un contrato social con su pueblo”, dice Daleep Singh, quien como asesor adjunto de seguridad nacional fue uno de los principales arquitectos de las sanciones del banco central. “Si todo lo que está produciendo es inestabilidad e inseguridad, entonces, en última instancia, no le conviene continuar con el fracaso”.
Al principio, cuando Sullivan y su equipo estaban dando sus medidas de sorpresa y pavor, se temía que Kiev pudiera caer de manera inminente. En cambio, las fuerzas de Ucrania obtuvieron victorias tempranas, mientras que Estados Unidos y sus aliados aumentaron las sanciones contra los rusos, las empresas y las industrias individuales.
La Casa Blanca pronto recibió llamadas de los directores ejecutivos de las compañías Fortune 500 preocupados por si debían abandonar Rusia. Fue un elemento sorprendente de la campaña, la llamada auto sanción de Rusia por parte de empresas privadas, que a menudo va más allá de las reglas impuestas por el gobierno, que eventualmente haría que miles de empresas cortaran sus lazos.
Esto causó sus propios problemas al equipo de Biden. En junio, por ejemplo, estaban alentando discretamente a las compañías navieras a transportar más fertilizantes rusos, ya que el aumento global de los precios de los alimentos afectó especialmente a los países pobres y Putin buscó culpar a las sanciones.
La pregunta más grande y complicada era qué hacer con la energía rusa. Ese tema estuvo al frente y al centro en la cumbre del G-7 de junio en Schloss-Elmau, un castillo en los Alpes bávaros. La Unión Europea había anunciado recientemente una prohibición de los seguros para el petróleo transportado por mar ruso, que entraría en vigor más tarde ese año, con medidas similares contra los productos refinados a seguir.
Una vez más, a los asesores de Biden les preocupaba que las cosas fueran demasiado lejos. Pensaron que el embargo podría dejar fuera de servicio las exportaciones de petróleo rusas y hacer que el precio del crudo Brent se disparara. Eso exacerbaría la inflación ya alta en todo el mundo, sobre todo en los Estados Unidos, donde los estadounidenses se estaban preparando para salir a la carretera durante las vacaciones de verano y las elecciones intermedias estaban a solo unos meses de distancia.
Funcionarios de la administración comenzaron a hacer circular un informe de investigación de Barclays que mostraba que el precio del petróleo llegaba a los 200 dólares el barril. Estados Unidos tenía un plan que mantendría el flujo de petróleo ruso mientras limitaba los ingresos de Moscú al limitar el precio por barril.
Biden trabajó en las salas del Schloss para subrayar los riesgos de medidas más drásticas, y la secretaria del Tesoro, Janet Yellen, atendió los teléfonos desde Washington. Pronto, había tantos funcionarios de la administración volando por todo el mundo para promover la idea que se volvió difícil evitar la exposición al coronavirus. El personal del Tesoro lo apodó “COVID de precio tope”.
Los participantes del mercado habían dudado de que el plan funcionara, pero entró en vigor a principios de diciembre con el tope fijado en 60 dólares por barril. Hay señales tempranas de que ha afectado los ingresos rusos (el presupuesto federal registró grandes déficits en diciembre y enero), aunque algunos analistas dicen que el límite aún no se ha probado realmente porque los puntos de referencia mundiales del petróleo no han sido lo suficientemente altos.
¿Qué nuevas sanciones tiene planeadas EU contra Rusia?
Lo que viene a continuación del campo liderado por Estados Unidos es un impulso para presionar a más países que no se han sumado a la campaña de sanciones para reducir sus lazos económicos con Rusia. Abarcará a los aliados de EU (funcionarios del Tesoro han visitado Turquía y los Emiratos Árabes Unidos en las últimas semanas) y adversarios, sobre todo China, donde probablemente tendrán lugar algunas de las conversaciones más difíciles.
Se espera que el alcance se centre en empresas individuales, especialmente aquellas que hacen negocios con los EU; Elizabeth Rosenberg, subsecretaria del Tesoro, cita las conversaciones “sofisticadas” que ha tenido en el pasado con entidades chinas sobre el cumplimiento de las sanciones estadounidenses contra Irán.
“Incluso cuando un líder político podría estar interesado en, como cuestión de política, tratar de encontrar algo que se sienta como una postura política neutral o equilibrada, eso no es algo para un banco o una empresa”, dice Rosenberg. “La elección es mucho más clara para las empresas privadas en estas jurisdicciones. Y es parte de nuestro proyecto ayudar a aclarar la elección”.
Funcionarios estadounidenses dicen que Rusia depende cada vez más de China para obtener la tecnología que necesita para continuar la guerra en Ucrania. Ven la oportunidad de abrir una brecha entre las dos naciones, cuyos líderes declararon una amistad “sin límites” poco antes de que Rusia invadiera Ucrania.
Eso parece una tarea difícil.
La amplia hostilidad hacia China en Washington significa que hay límites a los incentivos que la administración Biden puede ofrecer al principal rival geopolítico de Estados Unidos. Además, China está sujeta a sanciones económicas de EU, como las recientes restricciones a las exportaciones de semiconductores, y podría ser potencialmente el objetivo de sanciones máximas del tipo de Rusia en caso de una invasión de Taiwán.
Aunque las tensiones sobre la isla han disminuido en los últimos meses, las empresas ya están realizando simulaciones para determinar qué hacer en ese escenario, dice Daniel Tannebaum, un exfuncionario del Tesoro que ahora trabaja para ayudar a las empresas a comprender su exposición a las sanciones. Están llegando a varias conclusiones sobre el riesgo de quedarse, pero en general, “nadie se está alejando de China en masa”, dice. “Es un mercado demasiado clave”.
Eso apunta a un riesgo más amplio de la estrategia de EUc on nosotros o contra nosotros: los objetivos de sanciones anteriores no eran líderes plausibles de un bloque económico rival en la forma en que podría serlo el eje Rusia-China. Las medidas que tenían como objetivo acorralar a los países de vuelta al orden basado en reglas de Washington podrían terminar estimulándolos a redactar su propio conjunto de reglas.
Agathe Demarais, ex funcionaria del Tesoro francés, argumenta que Estados Unidos ha perdido gradualmente influencia sobre la lista cada vez mayor de naciones sujetas a sanciones.
Países como Irán, Cuba, Siria, Myanmar, Corea del Norte y Venezuela, y ahora cada vez más también Rusia y China, con sus grandes economías y profundas redes comerciales globales, “han llegado a asumir que las sanciones permanecerán vigentes para siempre”. Y están decidiendo que “es mejor adaptarse a las sanciones y reorientar su comercio hacia otros países”, dice, “que hacer esfuerzos para intentar que se levanten las sanciones”.
En Ucrania, EU y sus aliados tienen otras formas de apoyar a las fuerzas de Kiev, sobre todo la enorme cantidad de ayuda militar y apoyo de inteligencia que brindan. Las sanciones económicas son solo parte de esa estrategia, dice Singh, el exfuncionario de la Casa Blanca, una forma de “poner a Ucrania en la mejor posición posible”.
Aún así, en un orden mundial que cambia rápidamente con EU enfrentando una competencia de gran potencia por primera vez en décadas, Mulder, el historiador de Cornell, dice que es hora de reducir las expectativas de lo que la herramienta puede lograr.
“Las sanciones son, en última instancia, un espectáculo secundario para decidir el resultado de esta guerra”, dice.